电网建设工程项目的安全监理

    [摘  要]《建设工程安全生产管理条例》的正式实施，为安全监理提供了法理依据，根据电网建设安全监理的实践，介绍了安全监理的内容和重点以及如何在施工过程中抓好安全监理工作，以提高电网建设工程项目的安全管理水平。      
    [关键词)  电网建设；安全监理；内容；重点
    2004-02-0l正式实施的《建设工程安全生产管理条例》(以下称《条例》)，首次以国务院行政法规的形式明确了工程监理单位的安全责任。
1   安全监理是对工程建设监理制的提高和发展
    电力建设系统在我国较早全面推行安全监理制，实践表明安全监理制对提高电网建设工程项目安全管理水平，减少事故的发生起到了很好的促进作用。原国家电力公司率先以文件的形式，在电力建设系统推行安全监理，如现行的《电力建设安全健康与环境管理工作规定》中对监理承包商的安全职责作了详细的规定，文件也赋予了监理人员相应的安全监理权利，如有权制止和处罚违章作业和违
章指挥，有权仲裁承包商之间有关安全文明施工问题引起的纠纷：对安全文明施工管理混乱，事故不断的施工承包商，有权暂停拨付工程款或建议中止工程承包合同；遇有危及人身安全的紧急问题，有权指令先行停工，后作研究处理等。
2   《条例》为安全监理提供了法理依据
    从理论上，包括工程安全在内的监理责任来源于两个渠道，一是法律的规定，二是合同约定。在《条例》颁布前，我国法律法规中尚无关于监理应承担工程安全责任的明确规定，而业主与监理单位签订的委托监理合同示范本也无此内容。监理单位作为社会中介服务组织，其权力、责任和义务是受业
洼委托而派生的，《建筑法》和《建设工程质量管理条例》中均没有对业主的安全责任进行规定，所以业主也不可能将不属于自身应当履行的安全责任委托给监理单位。《建筑法》第43条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理”。第45条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。”由此可见，建筑工程安全管理的职责在政府主管部门，现场施工安全的责任由施工企业负责。所以，在《条例》出台前，从法理上讲监理企业不应当承担工程安全责任。
    《条例》明确“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准”，“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂停施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”，强调“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”。因此《条例》为工程建设监理的安全控制提供了法理依据。
3   安全监理是提高工程项目安全管理水平的有效途径
3．1  安全监理已得到社会广泛的认同
    实践表明，安全监理能提高工：程项目安全管理水平，有效减少和预防工程建设事故的发生。作为最早全面推行安全监理的电力建设系统，安全监理已取得了丰硕成果。原国家电力公司《电力建设安全健康与环境管理工作规定》明确了工程监理的安全职责，国家电网建设分公司《输变电工程管理规定》对监理的安全控制职责更是作了详细的规定，电力建设工程监理目前已全面实行了“四控制”，并早已深入人心。
    安全监理制是具有中国特色的建设监理制的有机组成部分，是对建设监理制的提高和创新。正因为有了对建设监理制的消化吸收，并在此基础上发展创新，才使我国工程建设监理事业充满生机和活力。
3．2  安全监理的优势
    国家电网公司工程建设项目严格、规范地执行“五制”，全面推行“小业主，大监理”的工程建设项目管理模式。国家电网建设分公司目前实行的“业主工程师兼建设监理制”，不但通过合同明确了监理的安全控制职能，而且进一步强化了安全监理的作用和地位。
3．2．1  电网建设监理力量能初步满足安全监理的要求
    经过多年市场的锤炼，从事电网工程建设监理  的监理单位已逐步走向成熟和规范，监理实力也不断增强，能出色地完成建设监理任务。从项目监理机构的人员构成来看，有一大部分是具有丰富工程实践经验的老同志，其中相当数量的人曾是施工单位的技术、管理骨干，也不乏安全管理方面的专家，他们熟悉电网建设项目施工工艺，了解安全控制重点，善于发现事故隐患和管理缺陷，能胜任安全监理工作。但由于近期电网建设任务繁重，各监理单位承担的监理任务也较多，安全监理人才数量上尚存缺口，现有人员的素质也需进一步提高。
3．2．2  项目监理机构了解工程建设的全过程
    项目监理机构身处工程项目建设现场，最了解工程建设过程的实际情况。工程建设监理制要求监理对工程建设(特别是施工)全过程进行有效监督管理，所以项目监理机构能及时发现存在的事故隐患和管理缺陷，并及时采取有效措施进行纠偏，将事故消灭在萌芽状态。
4  电网建设安全监理的实践和启示
4．1  安全监理的内容
    安全监理的主体是项目监理机构。项目监理机构首先要根据监理委托合同和业主工程管理文件，认真研究安全监理的服务范围，并依据相关法规(规定)对施工承包商的施工行为和活动进行监督和管理。
    安全监理的任务主要是贯彻落实国家安全生产的方针政策，督促施工承包商按照电力建设安全规定、规程组织施工，消除施工中的冒险性、盲目性和随意性，落实各项安全技术措施，有效地杜绝各类不安全隐患，杜绝、控制和减少各类伤亡事故，实现安全施工。
4．2  安全监理的重点
4．2．1  敦促施工项目部完善自身安全保障体系并有效运转项目监理机构应清楚电网建设施工安全的主体，既不是代表政府履行劳动安全监察职能的安全监督部门，也不是项目业主，而是施工承包商，是直接从事施工安装工作的一线作业人员，监理也只承担监督管理责任。施工承包商自身健全的安全管理体系和安全施工能力是施工安全的基础保证。因此安全监理的重点首先是敦促施工项目经理部建立健全各项安全管理制度，落实各级安全施工责任制，监督其按合同承诺配备合格的安全专业人员和安全设施投入，并确保各项安全制度在施工现场的有效
落实；其次项目监理机构要严把分部分项工程的开工审核关，在施工组织不到位、施工安全技术措施不落实的情况下不能同意动工；再是项目监理机构要认真审核分部工程作业指导书或施工组织设计以及重要作业如临近带电体施工、重要或特殊跨越、高塔组立等的施工方案，审核要以规程、规范为依据，并注重针对性和可操作性；此外，对重要及危险作业，项目监理机构应进行重点监控，实施必要的旁站监理。
4．2．2  严格过程安全控制，发现问题及时纠偏
    项目监理机构对施工现场的安全控制，主要分为日常安全监督检查和定期安全监督检查。   
    总监理工程师及其他监理人员在日常的巡视检查或旁站监理过程中，在对施工质量进行监督检查的同时，首先要对现场的安全状态进行检查。检查从管理违章、人的不安全行为和物的不安全状态三方面人手，以送电工程组塔作业为例，人员组织不当、不正确使用工作票、无员工负责安全监护等属管理违章；高处作业不系安全带、塔下作业不正确佩戴安全帽、嘻戏打闹等人为的不安全行为；抱杆拉线地锚坑深度不够、临近电力线未采取有效防护措施、发电机未装接地等属物的不安全状态。管理违章、人的不安全行为及物的不安全状态都属事故隐患，监理一旦发现，应当制止或通知施工负责人整改。笔者以为，在一般情况下，监理工程师的指令不应直接指向现场操作者，而应针对现场负责人，既体现对其应有的尊重，也比较容易将指令贯彻，从而避免一些不必要的尴尬，必要时向项目经理部发送整改通知，直到要求停工整改。
    项目监理部还应定期进行安全检查，安全检查可分为综合性安全大检查和专项安全检查。根据《输变电工程建设管理文件》的规定，现场监理部应每月进行一次安全检查。综合性安全大检查可根据国家电网建设分公司《输变电工程安全检查评定表》的内容和要求对施工承包商的安全管理、安全施工、安全制度、文明施工、分包与临时工管理、交通安全管理以及事故考核等内容进行全面检查；专项安全检查是现场监理部根据工程进展情况(如送电线路工程各分部工程开工前)，或安全状况出现波动(如管理违章大量出现、相同或类似的事故隐患重复出现、发生人身事故或重大未遂事故等)时所组织的有针对性的安全检查活动(如临时用电安全专项检查、铁塔组立安全专项检查、班组安全管理专项检查
等)，专项安全检查事先也应编制安全检查表。无论是综合性安全检查，还是专项安全检查，发现的安全隐患和问题，应以“安全隐患整改通知单”形式送被检单位负责人签收，并要求按“三定”原则(定人、定时间、定措施)进行整改，发现重大或危及人身安全的问题时，应采取紧急有效措施(如下达暂停施工令等)防范事故发生，并及时向项目法人汇报。
    施工现场所有管理违章、人的不安全行为、物的不安全状态，以及不安全的施工环境，均属监理安全纠偏范围。项目监理部对施工安全进行全过程严格控制，发现问题及时纠编是安全监理的重要内容，监理工程师要善于发现安全隐患，并勇于纠正。
    在监理安全纠偏过程中，应特别强调施工承包商自身安全监察体系的正常有效运转，监理工程师毕竟不是施工承包商的现场安全员。
4．2．3对重大及危险施工作业进行重点监控
    安全监理同样要抓主要矛盾，特别是现场安全控制要分清主次，对施工中存在的重大及危险性作业进行重点把关，必要时进行旁站监理。这要求项目监理机构事先要对正在或即将进行的施工作业进行综合分析，找出安全监理的重点，编制阶段性的安全控制工作计划，有预见性地开展安全监理工作。
4．3几点启示
4．3.1  监理单位要尽快提高安全监理能力
    (1)项目监理机构须配备合格的安全监理工程师负责安全监理的专业管理工作。监理部内部应加强对安全法律、法规、规定及制度的学习，包括总监理工程师在内的所有监理人员都应掌握电网建设安全管理的基本知识，做到不说外行话。现场监理工程师更应具有丰富的工程实践经验，具备辨别危险，发现事故隐患的能力。
    (2)建立以安全责任制为中心的安全监理制度及运行机制。项目监理机构在制定“监理细则”时，应明确安全监理目标、措施、计划和安全监理工作程序，特别要注重有针对性和可操作性。
    (3)项目监理机构要深入现场，发扬不怕吃苦的奉献精神，监理对施工现场要随时响应，对重要及危险性作业做到全过程旁站监理。
    (4)注重安全监理经验的积累，不断提升安全监理水平。
4．3．2  项目法人应依法为安全监理创造外部条件
    项目法人是工程项目的投资主体，在工程建设过程中处于管理的核心地位，对工程项目建设安全起主导作用。项目法人规范的工程管理行为是项目监理机构顺利实施安全控制的前提，项目法人应模范执行工程建设监理的相关规定和合同条文，支持项目监理机构大胆履行职责，不随意干涉监理的具体工作，不越过监理向施工等承包商发号施令。
    国家电网建设分公司负责管理的工程建设项目现全面实施业主工程师及建设监理制，进一步加大了项目监理机构的工作权利和义务，安全监理的实际工作已超出《条例》的范畴，对安全监理进行了更深层次的探索，也为项目监理机构开展安全监理提供了更广阔的舞台。
    为进一步加强安全监理工作的力度，项目法人单位应加强对项目监理机构安全绩效的考核，将其安全监理能力及项目安全业绩作为选择监理单位的重要因素，并在监理招标活动中予以体现。
4．3．3  安全监理同样要突出“以人为本”的理念
    项目监理机构要敦促施工项目经理部合理安排作业时间，避免搞疲劳战术；推行安全设施标准化制度，提高作业环境的安全程度，考虑到作业人员易操作失误的特点，增设必要的安全冗余设施或手段等，创建安全的施工环境。
4．3．4  不断总结经验，探索安全监理标准化工作模式
    各级工程建设管理部门，应鼓励监理单位积极
探索安全监理的新思路、新方法，在此基础上进行总结创新，编制安全监理系列标准化工作制度和作业表格，并逐步将其融人合同文件中，以规范电力基建安全监理行为，提高全行业安全监理水平。