[摘 要] 在经济体制改革后，政府转变职能，企业转换经营机制，企业与政府脱钩，政府放权予企业，由企业自主经营、自负盈亏，企业成为独立核算的法人。按照权、责统一和管生产必须管安全、谁主管谁负责的原则，企业的安全生产从企业与政府共同管理转移到自主管理，政府及其有关主管部门从管理向监督转变，政府与企业的关系由隶属关系变成监督与被监督的关系。随着社会主义市场经济的进一步发展和日益完善，安全生产面临前所未有的新情况。在新的形势下，如何建立安全生产的长效机制，是当前安全生产亟待解决的重要课题。笔者针对安全生产监督与管理上存在的问题，有针对性地提出了实行企业安全生产年审制的建议，认为建立企业安全生产年审制是切合当前实际的安全对策，并对如何实施这一对策进行了初步的探讨。
[关键词] 企业安全生产；政府安全监督；安全性评价；建立年审制
1 市场经济条件下安全生产面临的形势
1.1 基层薄弱，管理不到位
近年来，全国务类伤亡事故居高不下，安全生产形势十分严峻。尽管各地、各部门都作了大量工作，但收效并不明显。究其原因，主要是安全生产基础条件差，基层工作薄弱和安全管理措施落实不到位等。
1．1．1 政府机构改革，企业主管部门撤销在各级政府的机构改革中，大部分行业主管部门被撤消。过去由这些部门管理的企业，如今都成了无主管部门的企业。面对变化了的新形势，如果仍然沿用传统的安全管理模式就很难收到好的效果。
1．1．2 企业改制，多种所有制并存
随着社会主义市场经济的进一步发展和完善，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、组织形式日益多样化，生产经营单位已由过去的以国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份制企业、私营企业、中外合资企业和外商独资企业、个体工商户并存。
1．2 企业法制意识淡薄，缺乏自我约束机制
在新旧体制交替的过程中，安全管理工作难免出现空挡，加上企业内部缺乏有效的自我约束机制，一些企业经营者法制意识淡薄，重生产轻安全成了生财的经验，钻法律空子成了经营管理的本事。
1．2．1 安全管理松懈，三级教育不落实要钱不要命，安全管理松懈，作业条件差普遍存在于许多企业，新员工法定的三级安全教育不落实，也不开展经常性的安全活动，更淡不上针对老员工进行日常安全教育了，这些都是事故多发的因素。
1．2．2 安全投入不足，设备陈旧老化
在安全投入方面，许多企业不仅严重不足，还在不足的情况下大量削减。这种情况即使在一些上市公司也同样存在，更别说那些不规范的中小企业了。近年来因设备老化导重的事故经常发生，特别是一些化工厂泄毒事故，造成的社会灾难屡见报端，究其原因，就是设备超期服役，没有及时得到更新，这也是安全投入不足的一种表现形式。
有的企业不仅设备老化给生产增加了不安全因素，而且就连直接用于应急救援的防护器材也不愿购置。例如，四川转国企，从事危险化学晶生产，近几年，曾连续发生严重的毒气泄漏事故。在应急处置中，企业经营者发现救援设施的陈日落后，已满足不了实际需要，便在大会小会上反复强调要巨新防护器材和救援设备，增强应急能力；并要求有关部门打报告、造预算，列出购置清单。可是有关部门报告打了，预算造了，清单也开了；却迟迟不见同意购买的批复。
再就是员工个人防护用品和保健晶的不落实，或不符合标准等，就更为普遍，屡见不鲜。有的企业一旦经营受挫，效益下滑，便以增收节支为由，削减按规定应为从业人员购置劳保保健用品的经费。某危险化学品生产厂一次性减少劳动保健物品的采购数量，折合人民币就达百万元，占整个预算的一半以上；而厂领导出国的计划却雷打不动。
鸡西煤矿为什么会连续发生瓦斯爆炸，以至造成“6·20”那么大的矿难，显而易见的原因就是安全欠账太多。鸡西广业公司安全投入欠账1．46亿元，整个公司井下自救器的缺口占一半以上，城子河矿下井人员3人一台自救器；而从其“一通三防”方面看，有40％的高沼矿井没有健全瓦斯排放系统，部分瓦斯检测器不完善、不灵敏、不可靠。
2003年8月11口发生在山西省杏儿沟煤矿的瓦斯爆炸事故，也暴露出安全投入不足的情况，井下作业工人根本没有自救器。
投入和产出、成本和效益是经营者天平上的两个砝码。经营者总希望用最小的投入、最低的成本获取最多的产出和最大的利润。效益优先、大把赚钱是业主的经营之道。但生产必须在安全的条件下进行，这不仅是达到生产目的的保障，也是安全生产法律法规的明确规定，它是判断企业是否合法、守法经营的标准。而要做到这一点，就需要增加资金的投入。但是，许多业主以为安全投入只是单一地保障劳动者的健康与安全，不仅没有经济效益，还会提高产品成本，使老板的利润降低。
特别是在劳动力供大于求的情况下，劳动工资由业主自定，由于政府对企业违法处罚过轻、事故赔偿过低等客观现状，企业经营者都认为安全投人吃亏。另外，在尚不规范的市场经济中，安全生产违规企业对守规企业构成不公平竞争，使本来守规的企业深感在安全上投入不划算，误认为加大安全投入，增加了成本，降低了效益。于是，表面上有点安全投入，实际上根本没有落实安全投入的企业普遍存在，这就使生产没了安全保障，事故的发生就在所难免，而且还有可能泛滥和蔓延，使安全生产形势更为严峻。
2 安全生产监督管理中存在的问题
2．1 现 象
2．1．1 政府角色不准，工作效果难求
在经济体制改革后，政府转变职能，企业转换经营机制，企业与政府脱钩，政府放权予企业，由企业自主经营、自负盈亏，企业成为独立核算的法人。按照权、责统一和管生产必须管安全、谁主管谁负责的原则，企业的安全生产从企业与政府共同管理转移到自主管理，政府及其有关主管部门从管理向监督转变，政府与企业间的关系由隶属关系变成监督与被监督的关系。
但是，在实践中管理与监督还没有分开，政府的安全生产行政监督机关的职能还拖着一根管理的尾巴，因此，在日常的安全工作中，一个固定的模式仍在重复使用，不断循环：发生重大事故—层层召开会议—逐级下发文件—领导带队检查。各级安监部门为应付众多的文件、会议和各种规模的检查而疲于奔命，对于扎扎实实抓落实和认认真真搞好事前预防工作、抓好安全生产各项制度和标准化建设却顾不过来。总而言之，安全生产缺乏一套科学的事前预防的机制，仍处于低层次运行状态，普遍存在着事后查处及“运动式”大检查等“空转”现象。
2．1．2 监督脱离实际，法律只是文本
安全工作应抓住基层，而基层的重点是企业。企业改制和非公有制企业的大量出现，行业主管部门的撤消和无主管企业的增多，给安全监督管理工作提出了崭新的课题。如何加强对作为独立法人的企业的监督?怎样培育和建立企业的激励和自我约束的机制?这些都有待于人们去探索。过去那种对各类企业缺乏针对性的千第一律的层层发文和走马观花、雨过地皮湿的检查，已很难奏效。面对企业存在的诸多问题，各级安监部门在安全监管上却缺乏创新和强有力的执法监督手段，尽管“查了一遇又一遍，隐患仍然是隐患”。
关于指标管理，这不仅于法无据，而且早就被实践和舆论所否定。指标管理在过去一直是部分行业和企业内部的管理方式，顶多是部分省市的作法，这是计划经济产物，与进一步完善的市场经济体制相悖。因为许多企业已无主管部门，政府与企业彻底脱钩是大趋势，对作为独立法人的企业下伤亡指标，这意味着什么，不言自明。所以，无论从哪个角度说，下伤亡指标都是背时背伦的。
中国自古以人为本，人乃“万物之灵”。《共产党宣言》也以大白话告之：每个人的自由发展是一切人的自由发展的前提条件。当今所倡之“三个代表”，实与东方古哲和西方大哲超越时代之伟大思想一脉相承，其实质都以每个人的生存和发展为宗旨，这是人们兴办一切事业的目的所在。因此，人们没有理由、更没有权力，在依法治安全的新经济时代，给企业制定伤亡事故的允许指标，置一部分劳动者的生命安全于人们的责任之外。
2．2 问题
2．2．1 立法严重滞后缺乏继承性
因机构改革、职能调整等原因使执法主体发生了变更，原有一些安全生产法律法规未及时修订，也未宣布废止，与现在的安全监管实际明显不适应，影响劳动安全卫生监管的力度和合法性。如原劳动部、经贸委和各行业主管部门发布的规定、条例等，现在是否还有法律效力，是继承还是废止，均无明确通告。
2．2．2 管理和监督职责含混
既当运动员，又当裁判员，导致安全管理失控，监督乏力，执法不公等，如煤矿、建筑工程、危险化学晶等行业。据了解，我国一些省份，至今仍保留着煤炭行业主管部门，而多数省份的煤炭行业主管部门已改称煤矿安全监察局，并加挂安全生产监督管理局的牌子。其中，煤炭行业实行垂直管理，其余行业实行分级管理。这种一套人马，两块牌子、两种管理体制的设置，对安全监管的力度到底是增强了还是削弱，尚待验证。但有一点是清楚的，如果煤矿安全监察这类具有行业管理性质的机构，不与行使国家监察权的安全生产监督机构脱钩，它对煤矿的安全监察就会停留在行业管理的水平上，而实际上，造成国家监察缺位。因为，煤矿安全监察机构实际上就是原来的煤炭行业主管部门和国有煤矿的顶头上司，在历史渊源和现实背景的双重作用下，难免给执法操作带来诸多不便。
各地各行其是，机构不健全，编制不适应，经费不保障，执法手段和队伍建设严重滞后，威严之师形象难以树立。
2．2．3事故调查不规范
承担管理责任的主管部门负责调查处理自己管辖的企业事故，往往责任下卸，以罚代法的现象比比皆是。监察部门参与事故调查也是不规范的表现，因为监察部门的工作对象是各行政机关，具体而言就是各行政机关是否履行职责和是否合法履行职责，而不是企业。在安全方面，企业怎么做与监察部门无关，但安全生产的行政监督机关对企业安全生产是否依法监督，对企业的安全生产条件是否严格把关，发生事故的原因是否与监督机关的失职失察有关等，这才是监察部门的职责。
3 建立年审制是客观需要
3．1 建立年审制的必要性和现实可能性
安全生产是一个需要年年讲、月月讲、天天讲、时时讲的重大课题。不绷紧这根弦，稍有放松，就可能酿成千古恨。目前开展的专项整治和安全评价只涉及部分高危行业，而且专项检查与整治又不能长年累月不断进行，何况专项检查与整治只能解决一时一事的问题，也就是说，可治其表，难治其本。在高危行业的问题尚不能彻底解决的前提下，其他行业的大量企业，用什么方法来提升他们的安全生产水平，这也是一个棘手的问题。因此，安全生产需要建立长效机制，才能确保生产安全。那么，怎样才能建立起安全生产的长效机制呢?笔者认为，推行企业安全年审制不失为十分可行而有效的方法。
实行企业安全年审制，简言之，就是借鉴兄弟部门，如工商、税务、消防年审制经验及交管部门，对车辆实行的安全年检办法，每年(或二年)对企业进行一次全面、系统的安全检查和现状评价，根据检查和现状评价的情况，做出年审结论，并采取相应的执法措施。
实行企业安全年审制，可以促使企业进一步重视安全生产，加强平时的安全管理，自觉地消除生产过程中的各种隐患，从而形成安全生产的自我约束机制。
实行企业安全生产年审制，可以大大减少各种各样重复的安全检查，将安监部门从繁琐的、穷于应付的被动局面中解脱出来，以便有更多的精力抓好安全生产的宏观监督管理和重大隐患的整治等全局性工作。同时，也可减轻企业的负担，让企业有更多的时间去搞好经营管理和安全生产，变突击式的被动应付上级检查为经常性的主动整改治理。
3．2 安全年审制的具体作法
作为一项安全监管制度，安全年审制应由省级安监局负责制定具体实施办法，由各行业组织分别制定各自的检查和评价标准，具体工作可委托安监局下属的事业单位、行业协会或中介组织承担。
3．2．1 内容
针对不同行业制定不同的检查、现状评价细则和评分标准，在企业自查自纠的基础上，按照细则和标准逐项对照检查、评价；对重要危险源、控制点进行专项安全性评价；结合企业平时的安全生产管理和事故发生率等综合评定、打分，对整个企业的安全性评价可按评价项目表计算得分，总分为100分。总分在60分以下为不合格，60—85分须限期整改，85分以上的为合格。
3．2．2 实施
企业安全年审制由各级安监部门按照属地管理的原则和企业规模的大小分级组织实施。鉴于安监部门人员、经费有限，不可能将监管的触角延伸到每一个企业，具体评价工作可授权委托具有安全年审资质的事业单位或中介机构承担，通过委托与授权，对企业进行安全年审。年审报告结论经安全监督管理部门审定后，在新闻媒体上公示。合格者颁发安全年审合格证书；存在隐患的限期整改；不合格者勒令其停产整顿，并对企业负责人给予警示。
3．2．3 试点
可以选择几个地区或行业先行试点，待取得经验后，再逐步推广。
3. 2．4 资质管理
省级安监部门负责安全年审机构的资质认可工作，根据其技术力量分别授予不同等级的资质，并进行监督管理。安全年审人员须经省级安监部门委托的培训机构培训，考核合格后方可从事安全年审工作。
3．3 安全年审制的细则和标准
综合运用安全系统工程理论和方法，对企业的安全生产进行定性和定量评价。可采取安全检查与安全性评价项目表的方式进行，内容分为三大部分：①综合管理评价；②设备设施评价；③劳动卫生与作业环境评价。
各大类下面又分为若干个细目，如综合管理中包括：安全机构、安全生产责任制、安全规章制度和操作规程、“三同时”、安全技术措施、安全教育等等。每个细目、各有分值和评分标准。
4 建立年审制也属长效机制
由于在今后一个相当长的时期内，各级安监部门的人员和经费都将处于有限的条件下，不可能将监管的触角延伸到每一个行业，更不可能进入每一个企业，而建立具有评价性质的年审制度，并将这一工作授权或委托具有安全性评价资质的事业单位或中介机构承担，对企业进行安全年审，既使政府的安全监督职能得到延伸，使监督面达到100％，又促进企业自我约束、长抓不懈，使企业在本质安全上形成长效机制。因此，建立企业安全生产年审制也属于企业安全管理的长效机制内容。
5 结束语
总言而之，在目前推行职业安全健康体系(OSHMS)认证属于企业自愿，要想在全国普遍推行，尚有一定难度，有待市场经济进一步发展和企业自身发展的需求的增强，并得到国家政策的引导。
笔者通过对我国市场经济条件下安全生产面临形势的分析，指出了安全生产监管体制存在的种种不足和乏力之处，从而提出了实行安全年审制的建议，该制度是变事后查处为事前预防，真正落实“预防为主”方针，实现政府安全监督法制化、规范化的依法治安全局面，也是建立企业安全管理科学化、制度化的自我约束机制的最有效办法。