近年来，食品安全恶性事件频发，形势十分严峻，全社会对食品安全日益重视。各级人大代表、政协委员越来越关注食品安全问题，“两会”有关食品安全的建议、提案占相当比重，并逐年增加。民以食为天，作为食品乃是人命关天的大问题，食以安为先，食品安全是对食品最起码也是最重要的要求。食品的立法与食品安全监管的执法就成为保证食品安全必不可少的、非常重要的手段。但是群众对我国庞大的食品安全监管体系、多头执法而食品安全事故又频繁发生的现状十分不满。党和国家已将食品安全问题提上了议事日程，正着力解决监管主体多元化、部门职权交叉重复、执法效率低等问题。
1 多头执法的现状
1．1 法律法规 我国食品安全有关的法律法规十分繁复，主要有《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规。
1．2监管部门及其职责 目前，我国行政机关执法往往是在制定一部法律、法规后就设置一支相应的执法队伍。据统计，分布在卫生、质监、工商、农业和环保等部门的食品安全执法人员已经超过百万人。
1．2．1卫生部门 自上世纪50年代起，卫生部门就承担了食品卫生监督管理工作。1982年全国人大常委会制定了我国第一部食品卫生专门法律—《中华人民共和国食品卫生法(试行)》，由此 确立了我国的食品卫生监督制度。1995年全国人大常委会在总结了《食品卫生法(试行)》12年实施经验的基础上，审议通过了新的《食品卫生法》。该法除明确规定由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作外，也规定了国务院各有关部门在各自的职责范围内应当承担的食品卫生监督管理工作。卫生部门经过四十年的努力，已逐步建成具有国家、省、市、县四级完善的监督管理和技术保障体系，全国拥有一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络。食品卫生法实施6年来，我国的食品卫生法律法规体系正逐步得到完善。
1．2．2质检部门 在产品质量监管方面，《产品质量法》规定，由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。全国质量工作由国家质量监督检验检疫总局管理，地方则由质量技术监督部门、商品检验部门、出入境检验检疫部门等3个部门监管。
1．2．3工商部门 依据《消费者权益保护法》、《食品卫生法》、《产品质量法》等有关法律规定，工商部门对食品安全生产和经营秩序进行监管。
1．2．4农业部门 依据《中华人民共和国动物防疫法》等有关法律规定，农业部门对动物及其初级产品检疫检验进行监管，开展对无公害农产晶、绿色食品、有机食品的认证工作。
1．2．5食品药品部门 各级食品药品监督管理部门的职能是负责食品安全管理的综合监督和组织协调，组织查处重大事故，国家食品药品监督管理部门负责保健食品的审批工作。同时还明确，国家食品药品监督管理局不代替卫生、质监、工商、农业等部门对食品安全监管的职能。
1．2．6其他部门 环保、商务及其行业主管等部门在各自的职责范围内对食品安全进行监管。
2 多头执法存在的问题
2．1多头执法与推诿扯皮 食品安全监管问题远远超越了卫生 的范畴。我国涉及食品有关的法律法规有几十部，执法主体多元化，出台一部法律就建立一支执法队伍，有着庞大的食品安全监管体系，从立法上产生了食品安全监管的多头执法问题。如《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《动物防疫法》授权的执法主体分别为卫生、质检、工商、农业等部门。
食品安全监管的法律多，涉及范围较宽，但不够细，各部门多头执法，职责交叉，职权不明，职能错位、越位、缺位，界限和责任不易界定，政府部门依“法”打架，存在许多模糊地带，有利谁都管，无利谁都不管，有利的事争着上，无利、难管的事互相推诿扯皮，造成管理上的脱节，出现执法真空地带，让一些不法分子有隙可钻，如“制假造假黑窝点”、“占道游摊、游贩”，质检、工商、卫生都有权管，但谁都不愿管，致使其屡禁不止，被老百姓戏称为“七八个：‘大盖帽’管不住一顶：‘破草帽’”。
2．2重复监管与部门利益 在食品安全监管问题上，由于存在多头执法的现象，重复监管在所难免。为了部门利益，有好处的都去管，往往一个环节多个部门监督，造成食品企业无所适从；加重企业经济负担，使之不堪忍受，不堪其烦。并且在管理和检查对象方面都是择好推差，没有人愿意监管不合规范的企业，也没有人愿意解决难题。
由于在食品安全监管上政府财政投入的不足，没有严格执行用税收保证政府执法人员待遇和部门办公开支的原则，有的地方甚至连执法人员基本工资都不能保证，往往对部门“给政策不给钱”，实质就是鼓励部门创收，弥补其执法办案经费的不足。在这种条件下，部门必然首先考虑人员的工资和办公经费的基本开支，从而导致多部门重复监管、重复收费等问题的出现，如对瓶装纯净水的检测，卫生部门按卫生部发布的《瓶装饮用纯净水卫生标准》(GBl7324-2003)进行检测，质监部门按国家质量技术监督局发布的《瓶装饮用纯净水》标准(CBl7323-1998)进行检测，而两个部门检测指标基本相同。
2．3权责不清与责任追究 食品安全监管多头执法，职能部门各自执法，互不通气，互不协调。在行使权力时，抢着干、争着做，大家都去管，各自为政。如对某食品生产经营单位进行执法时，卫生部门查卫生许可证、卫生标准，质监部门查质量标准，工商部门管理经营秩序，行业主管部门管理行业规范。而一旦发生食品安全质量问题追究行政责任时，法律没有明确食品执法的责任由谁负责的问题，更没明确执法的责任单位和责任人的问题，职能部门则相互推责、敷衍塞责。结果是都有权力，都无责任，使食品安全监管责任追究流于形式。
2．4条块分割与各自为政 在食品安全监管中，各部门从中央到地方实行的是条条管理、系统管理(垂直管理)，各自为政、条块分割、协调配合差，没有形成合力，各级政府把很大精力都花在各部门之间的职能协调上，造成人力物力上的极大浪费。如我国有关食品的标准制定有若干套体系，卫生部门制定卫生标准和各类食品生产经营的管理办法，质监部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批，各行业主管部门也有权制定本行业的标准。又如，市场准入亦有多种形式，卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度，质监部门实行食品生产许可证制度，工商部门发放营业执照，农业部门实行无公害农产品、绿色食品、有机食品认证，这意味着食品进入流通领域后，需要同时接受卫生、质监、工商、行业主管等多个部门的监管。
3 建议
为了从根本上解决食品安全监管中多头执法、重复监管、权责不清、各自为政等问题，实现政府职能的转变，要有国家法律上的保证和行政上的支持，要树立全国“一盘棋”的思想，要自上而下有组织、有步骤地开展。
3．1依法保障食品安全 目前，我国食品安全管理多头执法、条块分割等间删巨常突出，应通过立法予以解决。一个有效的食品安全监管体系应该以清晰、合理、科学的国家食品法律体系为基础。应建立统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。要御底清理和明确有关法律法规对食品安全的监管权限，在此基础上，建议制定《中华人民共和国食品安全法》，内容包括从种植、养殖开始，经生产加工，一直到餐桌、消费的整个过程，制定—个严密的，责任非常分明的一个《食品安全法》，从根本上解决多头执法、重复监管、权责不清等问题。
3．2组建一个高效统一的食品安全管理机构应建立一支统一的监督执法机构，明确划定执法权限和责任范围，做到责、权、利的统—，以确保执法监管工作的顺利开展。可以借鉴美国对食品的管理方法，在卫生部下组建食品安全监督管理局，作为卫生部下属的执行机构，统一对全国食品安全进行管理，彻底解决行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、条块分割、各自为政和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立。“精简、统一、效能”的行政管理体制。
3．3加强对食品安全监管部门的监督 加强食品安全监管队伍的建设，提高执法人员自身的政治和业务素质，建立和完善用人机制，对现有管理人员加强技能培训和业务考核，严格管理，严格监督，正确对待权力、正确对待群众，防止腐朽思想的侵蚀，保持队伍的纯洁。要强化责任意识，建立责任制，使权力与责任挂钩，竞争上岗，优胜劣汰，努力形成一支装备精良、反应快速、机动灵活，具有较强战斗力的队伍，用正规化的管理和现代化的装备适应新形势下食品安全管理的需要。除了做好政府内部的建设外，同时还要加强执法监督，重视政府外部的监督，充分发挥人大的监督职能，包括质询权、罢免权，以及问责制等等。此外还要利用政协和媒体的监督作用，切实解决权责不清，真正作到权责统一，使责任追究落到实处。
3．4加大财政投入 目前，从卫生部门来看，已经拥有了一支具有医学、公共卫生专业知识的、熟悉食品生产加工工艺的、具有长期的食品卫生监督管理经验和指导能力的食品卫生监督执法队伍，基本具备了能够满足食品安全检测、卫生评价的能力。食品卫生监督执法机构已建立起包括国家、省、市、县四级监督检验体系，正在逐步建立和完善乡镇级卫生监督网。但是，由于财政投入严重不足，缺乏监测网络和先进的实验室分析手段，科技成果和技术储备不足，从而使一些国家急需的检测项目的监督检验能力与国际水平差距扩大。为了彻底解决食品安全现状“家底不清”的问题，政府应加大对食品安全监管工作的财政投入。为了消除有法不依、执法不严、执法不公等现象，解决执法队伍靠“执法创收”、“罚款生存”等问题，建议将执法人员纳入公务员管理，解决执法人员身份、待遇问题，使执法人员的工资得到保证。严格执行罚没“收支两条线”管理，切断行政执法与部门利益联系，真正作到无私监管、秉公执法。