简论安全生产社会中介服务机构的形成与管理
[摘 要] 随着市场经济的发展、社会事务的日益复杂化，政府职能向小政府大社会转变，机构调整和精减，需要动员社会力量广泛参与社会事务的管理。作为与国计民生关系密切的安全生产领域，同样面临着这一问题。在社会转型及政府机构改革的过程中，鼓励安全生产社会中介服务机构参与安全生产工作中来显得尤为必要和紧迫。近两年来，随着《安全生产法》的颁布和实施，我国安全生产中介市场发展迅速，作为第三方力量参与安全生产技术服务性工作中，越来越显示其重要作：用和广阔的前景。该类机构在从事安全咨询、评价、评审、培训、考核、认证、检验、检测及注册等技术性服务活动，为我国安全生产作出了重要贡献。当然，在安全中介服务机构快速发展的同时，也出现了许多不容忽视的问题，需要政府在市场准入；行业监督；创造公平竞争环境，审查及考核中介机构认证、咨询资质；坚持科学、公正、公开依法办事等方面加强监督、管理。加强立法，严格监管，使安全生产社会中介服务机构在市场经济的建设中不断发展壮大。
[关键词] 安全生产；中介服务机构；安全生产管理
On the Formation and Management of Agency Institution for Production Safety
Yu Qun DAI Fan
Abstract： with the development ofmarket economy and complicacy of social affairs，the government is facing capability insuf-ficiency，and has to mobilize social resources to participate in management of social affairs，as well as the production safety Under the background of social transformation and governmental administrative reform，it is especially necessary to encourage the agency institutions to participate into the affairs of production safety．In recent two years，with the implementation of Work Safety Act，the agency institutions for production safety，engaged in safety consultation，training，accreditation，registration，etc，are growing rapidly and contributing more to production safety．However，in the course of their development，there appear many serious prob-lems which demand the government to supervise and regulate in their market admittance，self—rule，creating fair competitive envi-ronment，raise the level of evaluation report etc so as to promote agency institution to develop healthily under market economy．
Key words: Production safety Agency institution Safety management
1 前 言
公共安全是关系人民生命安全、社会稳定发展以及国家和个人财产安全的一件大事，在社会生活和经济发展中具有非常重要的地位和作用。在现实生活中，我国的公共安全状况，与世界发达国家相比存在非常大的差距，其中安全生产领域尤其如此。客观上，随着人们物质生活水平的不断提高，人民主体意识的不断加强，公共安全问题也越来越成为人们的公共需求。
搞好公共安全管理，应该从两方面着手。第一，建立“大公共安全理念”。打破以往对公共安全的局限认识，扩大公共安全概念的内涵和外延。第二，建立起公共安全社会化网络体系。公共安全作为一个公共产品，要打破二元结构，即公共安全产品，也未必由政府一家独揽。例如，现在公共基础设施建设问题，很多高速公路以前完全是政府的事情，而现在已经有民间资本介入。现在公共安全需要政府、企业、公民依照各自的优势，通过共同协作来完成一个社会化的网络体系。所以，我国的安全生产需要动员政府、社会、企业、个人等各个层次的广泛参与。
政府与市场分别代表两种资源配置的方式，就传统的政府配置资源这一方式而言，随着社会事务的日益复杂化，政府已无力再提供充足的公共产品以满足社会的需求，政府面临着力量不足的困境。全能政府时代政府对社会事务全面的过于细致的管理和干预，导致政府越位、缺位、错位现象突出，但同时政府应该履行的职责又没有履行好，最终导致高昂的行政成本和公共行政的低效率。
另外，一个无所不包的、将治理伸向社会各领域的政府，由于其权力过大，不可避免地限制人的权利和自由，阻止社会进步，同时亦会滋生寻租等腐败行为，这一切都会导致“政府失灵”。而我国现阶段政府社会管理职能还没有建立和完善起来，随着社会的发展，传统的以“全能控制”手段进行社会管理手段显然不能适应社会发展的需求，存在不断弱化的倾向。
随着市场经济的发展，在某种程度上对上述问题给出了答案。因为经济的发展推动财富向社会分散，社会结构与利益日益多元化，资源的重新分配就必然导致权力的流散。这样，一个介于政治国家与市场体系之间的层次——第三部门—开始崛起。第三部门(社会团体)充分发挥民间与社会的丰富资源及其自主性和创造性，承担了越来越多原来应该由政府部门履行的诸如环境保护、消除贫困、发展基础教育、满足社会多元化需求以及关注弱势群体等公共服务职能，弥补政府提供公共产品的不足，防止公共服务的官僚化。
在中国的市场经济逐渐成熟的过程中，随着经济的发展，民间主体意识和社会团体的力量的崛起，同时伴随着政府治理的变革及与之相应的职能的变迁，对第三部门的培育将成为中国市民社会发展的重要一环。就中国的安全生产管理体制而言，通过对第三部门和市场的培育，以推动安全生产工作的进展，显得尤其重要。
近两年，随着《安全生产法》的颁布和实施，我国安全生产中介市场发展迅速，作为第三方力量参与到安全生产工作中来，越来越显示出其蕴含的力量和广阔的前景。这些机构从事咨询、评价、评审、培训、考核、认证、检验、检测及注册等技术性服务活动，为我国安全生产工作作出了重要贡献。
当今中国正从传统社会向现代社会转型，我国的政治统治正从人治走向法治，政府管理亦从“全能型”向“有限型”转变，在政府资源有限，政府权力日益收缩和下放的今天，如何动员社会力量广泛参与安全生产事务以弥补政府资源的不足，是政府行政改革必须面对的现实问题。笔者就此将从理论上和实践操作上进行相应的探讨。
2 安全生产中介服务力量发展及其与
相关部门的关系
安全生产是一个涉及政府综合监管，政府专门监督，行业自律，行业管理，社会中介服务机构检查，检验和评价，企业自身管理，公众参与等众多部门众多主体的系统工程，目前我国所提倡的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作思路就是这种系统工程的集中体现。
在全国政府职能变迁和机构改革的要求下，对相应社会团体的培育成为一项紧迫的任务。在此方面，全国已有众多省份的社会中介服务机构的建设取得了一定的成绩，如一些沿海省份成立了相应的安全协会以及专门从事安全生产评价、咨询、特种作业培训等安全生产服务的中介公司。这些中介机构与政府、其他社会团体、企业的关系如下图所示：
在政府与市场之间派生的相关的社会团体，则作为沟通政府与企业的渠道，一方面辅助政府机构制定安全生产方面法律法规，另一方面承接一部分政府职能转变的功能，对企业安全进行行业监控。由于这种监控是非传统的行政监督，故而可以降低企业对政府进行“寻租”的可能性。
依法培育或成立的民间组织或社团，虽然主要受到社会团体法规的制约，但现阶段在具体的运行中具有很强的行政依托性，甚至具备一定的“准行政机关”和“事业单位”的身份，不具备完全自主的社会化身份。在业务上，社会团体承接了大量政府职能转变的功能，如负责注册安全主任的年审、执业资格认定、继续教育等，同时，从事安全生产中介服务的机构必须接受安全行业协会的自律性管理。
现阶段，作为一个综合性的社团组织，其业务日益受到某种程度的“威胁”。例如，在其传统的业务领域，它如何面对其他专业性协会的呼声，政府又应该授予它怎样的权力等。另外，作为行业协会，最终要面临的是市场，要树立其威信，稳定其地位，它应该获取一定的权力和职能去推动行业内部自律与协调。因此，它亟待明确自身所将要和能够扮演的角色，这离不开政府的支持与其他行业协会的合作。
另外，随着市场经济主体的急剧增加，从事经济活动的主体种类的日益多元化，对企业安全事务的管理仅仅依靠政府有限的资源已经无法应对经济的发展，所以，大力培植从事安全生产服务的中介公司已成燃眉之急。当前，全国从事安全生产社会中介组织有近千家，这些中介服务公司的经营范畴广泛，如为企业及社会提供安全管理、安全技术、安全法律方面的咨询服务，对工程建设项目进行安全预评价以及运行过程中的定期和阶段性的评价、对危险化学晶的生产、存储、运输进行专项安全评价，对矿山等的开采进行安全预评价和现状评价，举办安全知识讲座、为企业举办安全知识和技能培训等。这些安全生产中介公司一方面引进市场运行机制，直接面向企业和市场，保证为企业提供迅捷和专业化的服务；另一方面，中介公司诸如协助政府加强安全生产的基础性工作，为政府审查批准安全生产事项以及有效加强安全生产监督管理提供技术支持的活动与服务，延伸了政府的职能，客观上有助于政府职能的精简以及政府服务的专业化水准。
安全生产中介服务属于第三产业范畴，受生产经营单位或者政府部门的委托，依法从事安全生产评价、认证、检测、检验和咨询服务等专门业务的技术活动，进行有偿服务，其服务活动必须遵循尊重科学，实事求是的基本原则，安全生产中介机构必须对其承担业务的真实性、客观性、科学性和准确性负责，不得提供违反事实和法律的服务。
安全中介服务机构毕竟是企业，以赢利和社会公益性服务为目标是其经营宗旨，但追求利润最大化是其天然本性。因此，安全中介服务机构在克服“政府失灵”的同时，又有可能造成“市场失灵”，即其自身的趋利性会冲击市场经济秩序，转嫁经营风险甚至损害竞争对手和社会公共利益。因此在发挥安全中介服务机构作用的同时，必须对其进行有效监督管理，使其服务职能社会化、市场化、法律化。如广东省制定了《广东省安全生产社会中介机构管理办法》(粤经贸安全[2001)196号文件)，辽宁省制定了《辽宁省安全中介机构监督管理规定》，其中都规定安全生产服务中介机构不得进行有违市场经济法则的不公平竞争。
近两年来，我国从事安全生产中介服务的机构和专业人员有了一定规模的发展，按照2004年5月17日国家安监局颁布的《危险化学晶生产企业生产许可证实施办法》，以及《煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》和《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》的要求，企业应当于2005年1月13日之前按规定申请办理安全生产许可证。而要申请办理该许可证，必要的条件之一就是要有具备资质的中介机构出具安全评价报告。社会的需求和法制的驱动又加速了我国安全评价中介市场的发展。
值得重视的是安全中介机构在快速发展的同时，出现了许多不容忽视的问题。例如，一些从某些政府部门、实行企业化管理的事业或集团公司分离出来的安全中介公司利用其在业内的垄断地位和行业优势搞不正当竞争；还有一些安全中介公司通过行贿、回扣等手段获取项目服务权，以得到通过正当竞争不能实现的利益和有利的市场地位；通过威胁利诱，强制客户委托其提供服务；利用竞相压价，或以其他不正当手段参与市场竞争，破坏其他安全中介企业的合法市场竞争活动，甚至一些中介公司与企业勾结，在安全评价报告上弄虚作假。因此，对安全中介服务机构进行合理的监督与管理是当前安全中介服务机构发展过程中的重要工作。
从中介服务机构的运行程序及运行中所要面对的各种角色出发，笔者认为应该从如下几个方面加强对中介服务机构的监督与管理：
1)实行严格的市场准人制，对中介服务公司的成立进行资格审查，并且加强对其内部管理。
安全生产是人命关天的大事，任何时候都不能有一丝一毫的松懈。现阶段，国家安全生产监督管理局对评价机构和评价人员实施资质核准和资格注册，只有符合国家规定或者国家授权部门规定的资质条件，按照法定程序申请登记并获得批准的，方可从事安全生产中介服务活动。
另外，部分中介服务机构有一味贪图安全评估市场的赢利，内部管理较为混乱，规章制度不健全，财务管理不严等种种现象，危及了中介市场健康发展，应加强其内部管理，建立中介机构管理工作档案，实行年度审核，对不合格的中介机构实行淘汰制度。各类社会中介机构和人员从事安全评价应通过资质核准和统一的资格考试并进行注册，如广州市公布的《广州市安全中介机构服务公约》(试行)对从事安全评价的中介机构的资质以及其权利与义务作出了严格的规定。
2)实行从政府到行业协会的层层监督。
在不干扰中介机构经营和保护其经营机密的前提下，除了在政府层面加强对中介机构的监督外，应通过行业协会来规范中介机构的经营行为，加强其行业自律，协调行业之内的工作。于市场规制而言，由于微观市场主体交易活动错综复杂，客观上需要一个经过严格资格审查而依法成立、具有专业技术优势和高度公信力、站在公开立场上提供中介服务、具有约束和监督作用的社会团体。作为一个社会团体，在安全生产方面其业务不应与专门的安全生产中介机构存在竞争，只有这样，安全行业协会的监督才具有中立性和公正性。
作为安全生产行业协会在行业管理上应注重收集安全评价、认证、咨询方面的合理化建议；定期组织业务交流活动；开展成员单位内部工作人员业务培训、研究行业自律管理规则，从行业组织的角度规范安全中介机构评价行为，规范市场秩序等等。
3)引导和规范市场价格竞争行为。
政府的职能主要在于制订统一的规范和制度，以营造一个良好的竞争环境，过多的干预和限制，可能影响市场运营的效率。目前安全生产中介市场上存在的问题之一就是同行业之内竞相压价，有些中介机构以完全不可能的价格承担企业的安全评价业务，这样惟一的结果就是中介机构与企业之间的勾结，即中介机构在安全评价报告上弄虚作假，走形式走过场，失去了评价报告的真正意义。因此，政府机构、社会团体、中介机构是否可以三方合作，分门别类地对安全评价的各个子项目进行具体的划分，并定出初步的指导价格，以利于安全中介服务行业的健康发展。当然，这将是一项相当细致、花费时日并且庞大的工作。
4)对安全评价报告进行检查。
中介机构评价报告的真实性和正确性直接关系到安全生产工作，但中介机构也是一个经营实体，利润对他们来说同样具有吸引力，所以，在实际中很难避免弄虚作假的现象。在受理之初，本应一票否决的，中介公司在利润的驱使下仍然承接业务；或者有些公司的受理数量完全超过其评价能力，这样，不可避免地影响评价报告的质量。
天津市安全生产监督管理局最近出台了一整套工作程序和管理办法，组建了一支素质高、业务精、懂政策的专家组。中介公司的评价大纲出来后，要送给安全生产监督管理部门的专家组进行审查，审查合格后，方可编制评价报告。评价报告完成后，再次送专家组进行评审。如果一个中介机构做出的评价报告连续两次被专家组否定，按照规定就要吊销其资质证书或者受到处罚。由于监督体制健全、规章完备，该市的安全评价报告的质量逐年提高。所以，对评价报告的审查是对中介机构进行有力监控的一环，对承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构出具虚假证明，造成严重后果的，将取消其评价、认证、检测、检验资格，并按有关规定追究相关人员的法律责任。
5)定期抽查企业的安全状况。
单纯对评价报告的评审不足以真正杜绝弄虚作假的现象，还需要将这种监控落到实处，即组织专家组对安全评价报告涉及的对象进行抽查，以断定评价报告所反应内容是否属实，或者企业是否在中介机构做出评价报告之后，根据中介机构意见进行整改，或单方面改变企业的安全现状。目前，广州市安全监管部门正进行这方面的尝试。这样，中介公司应该定期向所在区县汇报评价情况，并且在受理业务时，知照当地的安监部门，以利于安监部门进行抽查。但是，由于这一工作涉及诸方面的协调和利益的整合，作为政府似乎现阶段还无意推进该项工作制度的实行。
4 小 结
安全生产监管体制的建立将是一个长期完善的过程，亦是一个多方参与共同合作建设的过程，这其中民间社会团体包括安全生产社会中介服务机构，将随着市场经济健康而迅速的发展日益呈现出其强大的生命力，政府应在法律和制度层面为安全生产社会中介服务机构发展营造一个良好的环境。
安全生产社会中介服务机构在发展中需不断加强自身的组织建设、制度建设，不断依法规范自身行为，在配合政府监管工作的同时不断加强自律，树立具有较强社会公信力的中介服务形象，这是安全生产中介服务机构得以不断发展壮大的重要前提。
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