安全科研中心 研究员 刘铁民 张华俊 耿凤
一．我国安全生产工作面临的新形势
1．传统的安全生产管理模式面临市场经济的挑战
当今企业呈两级或多极发展。一方面，大企业竞相联合成超大集团，以适应全球化运作；另一方面，中小型企业为求生存，日趋分散、小型、灵活、多样。我国正处于从传统计划经济向社会主义市场经济转型时期，多种所有制并存的局面已形成。除大型国有企业外，还有跨国、合资、民营以及乡镇工业、家庭作坊等中小型企业。总体上看，中小型企业由于资金不足、职工文化素质偏低、生产技术落后、缺乏职业安全卫生管理的有效模式，职业安全健康问题比较突出。至于非法经营、开采的企业和矿山，其卫生、安全问题和对生态环境的破坏更严重。乡镇企业、私企的无序发展和大量外资企业的涌入，劳动用工制度改革使大量农村剩余劳动力进入城镇务工并成为遭受职业危害的庞大流动的职业人群。在当前职业安全卫生法制尚不健全的背景下，不少企业雇佣农民工、临时工在恶劣的工作环境中没有防护的情况下从事有害作业已经成为一个十分普遍的现象。职业危害的不断扩大，已成为我国当前的一大社会问题。职业危害无论是数量还是特点都出现新的变化，传统的职业安全卫生监督管理模式已不适应这种新的形势。
2．经济高速发展与安全生产基础薄弱的矛盾更加尖锐
改革开放以来，我国经济建设高速发展，尤其是在80年代和90年代中期甚至出现“过热”的现象。这种“超速”发展给国家安全生产工作带来了巨大压力，集中表现在安全生产基础薄弱，其发展远滞后于经济增长速度，这也是造成我国安全生产形势严峻，特大事故不断发生的重要原因。我国国民经济在90年代末期实现软着陆后，经济增长过热所带来的一系列问题有所缓解，但经济发展速度与安全基础之间的矛盾却日趋尖锐，其原因之一是由于经济发展水平可以积累或以台阶的方式实现，但多年来安全基础却仍然在原有低水平的平台上徘徊，而且很容易形成积重难返的态势。这些年来造成安全基础薄弱的根本原因：国家与企业在安全生产方面总体投入不够；企业设备老化，技术落后的情况难以改变(尤其是大中型国有企业和小型乡镇企业由于缺乏资金与技术更为困难)；大量重特大事故隐患没有得到有效评估与治理；企业安全生产管理水平落后，干部职工安全意识薄弱，培训教育不足，安全文化基础差等一系列问题尚未解决。随着我国经济建设的不断发展进步，这种差距与矛盾将日益突出。
3．西部大开发中的安全生产问题将日益突出
西部大开发是党中央国务院做出的重大战略部署，对新世纪我国经济社会长远发展具有重大影响。我国西部地区经济文化相对落后，安全生产基础比较薄弱，在事故预防和隐患治理方面欠账非常严重。西部大开发战略实施后，地方经济建设将侧重在基础和能源等领域，其中密集型劳动的产业也会得到大规模发展，而这些领域的发展往往会带来一系列工伤事故与职业危害的风险。另一方面，随着经济发展规模增大和工业项目由东部逐渐向西部转移，一些投资低、见效快，但环境污染重、安全问题突出的企业或项目，也会由于东部发展条件的约束，力图向西部转移。如最近几年广东、江苏的一些烟花爆竹厂、打火机厂、建材厂和化工厂等一些高风险行业，由于当地政府管理严格甚至明令禁止，纷纷以支援西部大开发的名义向西部广西、甘肃等地搬迁或投资办厂。可以预见，随着西部大开发规模增加与速度加快，安全生产的问题会日益突出。这些问题如不能尽早得到解决，就会重蹈东部改革开放初期“三合一厂房”火灾、爆炸、中毒频繁的覆辙，这样，不但会给西部开发的可持续发展造成严重的阻碍，而且还会对国家整体的长远经济发展与社会进步带来不利影响。
4．经济全球化与安全风险转嫁
经济全球化推动着各国经济的发展，缩小了包括安全、健康等许多方面的差距。然而，也带来若干负面影响，例如，资本运作更侧重经济效益而忽视对改善劳动条件和加强职业卫生方面的投资，存在明显的“危害转嫁”。因追求经济效益的最大化而寻找最低生产成本的生产基地，发达国家正在调整产业结构，已经开始把环境污染问题多、人工成本高和职业危害突出的制造业逐渐转移至发展中国家，以发展中国家职业卫生标准不健全为可乘之机，把对人体和环境有害的产业转嫁，把本国禁止或限制生产和使用的有意原材料和产品向发展中国家倾销。近20年来，我国在对外开放、引进国外投资和技术的过程中，有一些职业危害随之由境外向境内转移，已经成为又一个新的职业卫生问题。
据广东省资料，某经济特区上世纪90年代以来，频频发生有机溶剂中毒事故，仅二氯乙烷、三氯乙烯以及在发达国家已严格控制使用的苯和正己烷中毒死亡者就达数十人。该省近5年职业中毒75％以上发生于涉外企业。某些境外投资者，在引进有职业危害的工艺路线时，未采取相应的防护措施，并漠视投资国的有关卫生法规，让工人超工时、超高浓度接触有害物。因此严重危害职工安全健康的有害行业将随着国际金融资本的投向由欧美日等发达国家进一步向中国转移，由城镇向农村转移，由国有企业向乡镇企业转移，由中国东部地区向中西部转移。
5．加入WTO之后的挑战
1999年4月在巴西召开的第15届世界职业安全卫生大会上，国际劳工组织(ILO)的一位负责人提出：国际劳工组织将像贯彻ISO 9000和ISO 14000一样，依照ILO的155号公约(职业安全和卫生公约)和161号公约(职业卫生设施公约)等推行企业安全卫生评价和推行规范化的管理体系，按照制定的质询表，逐一评估企业安全卫生状况。从1999年下半年开始，ILO已经开始制定国际化的职业安全卫生管理体系文件，在2001年6月第281届理事会上通过和颁布了ILO的OSHMS国际标准ILO—OSH—2001。
首先，加入WTO后将加速中国安全生产管理国际化。
WTO是世界上惟一处理国与国之间贸易规则的国际组织，其核心是WTO协议，它要求建立标准化的市场体制。国际标准体系IS09000和IS014000在世界范围的实施，规范了全球经济的竞争环境，而将OHSAS18000纳入国际标准体系的呼声也愈来愈强。在2001年中国上海安全生产论坛(上海)会议上，来自美国的前劳工部副部长纪傅瑞(Charles N．Jeffess)在大会上做了《安全生产规范的全球化》的发言，他认为：经济全球化必然导致安全生产标准、规范的全球一体化，经济贸易问题无法与社会问题分开。这代表了当前大多数发达国家的观点。最近美国、法国、意大利等传统中国轻工业产品进口国的贸易组织正在讨论一项协议，要求所有纺织、成衣、玩具、鞋等产品的企业必须事先经过SA8000等公认标准的认可，否则要联合抵制其进口。SA8000标准是由美国首先提出来的社会责任标准，主要涉及工作条件、安全健康等九个方面，贸易优先权认证机构协会(The Council on Econmic Priorities Accreditation Agency简称CEPAA)在1999年12月组织了在比利时召开的社会责任标准和优先贸易条件国际会议，2000年2月又在香港举办了SA8000的国际会议，意在进一步推广SA8000等社会责任标准，使劳工标准等社会责任同国际贸易联系起来。去年6月，国际玩具商协会通过了国际玩具商协会作业规范(ICTI)，规范的内容主要是劳工标准等，其中还规定对违反规范的企业可以“取消合同”。这一系列有关社会责任、劳工标准的贸易动向对我国整体安全生产管理水平的提高无疑是一剂催化剂，因为落后的安全生产工作将对参加国际经济活动产生不良影响，这是显而易见的，消极抵制不利于我国企业在国际经济贸易中的竞争，只有积极应对才能顺应国际潮流，社会和经济同步高速发展，才能在世界上立于强者之列。
其次，加入WTO后，我国的安全生产工作将面临多重挑战。
我国安全生产管理在经历了数十年的艰难发展仍无法摆脱落后局面。第一是安全生产立法存在极大缺陷，至今尚未出台国家安全生产法；现有法规标准由于没有适时修订、补充，不能适应当前经济快速发展的需要，且系统性和可操作性差。
第二是安全生产管理体制混乱，管理部门职责不清，职能交叉，自立门户，很难发挥国家在职业安全卫生领域统筹规划的功能，也制约了安全生产局面的改善。既不符合中国国情，也不符合现代化国家劳工行政一元化的国际惯例，很难与国际接轨。
第三是社会经济基础薄弱，国家在安全生产方面的投入不足，要在短期内迅速改善工业技术水平、企业生产工艺、工作环境、安全生产教育培训和职工素质等压力过大，但国家有责任优先重视所有劳动者的安全健康和加大安全生产投入，使事故与危害的风险不应超过国家与社会的承受力，应制定优先发展战略，使现存问题逐步得到解决。国家政策的重要内容就是对不同发展阶段确定一个“度”，即依据社会经济发展不同阶段确定劳动保护水平，由经济技术投入的能力来确定安全生产工作目标。实现社会与经济协调发展。
第四是安全生产科学技术基础较为薄弱，多年来投入强度不够，在整体水平上和重大关键技术方面远远不能满足安全生产工作发展的需要，与国际上工业技术发达国家相比较差距更为显著。加入WTO后，安全生产工作对依靠科技进步促进改革与发展，提出了更高、更迫切的要求，需要科学技术真正地成为搞好安全生产工作的基础与先导需要科学技术为安全生产的宏观决策提供科学的依据和智能化的方法，也需要通过科学技术解决安全生产工作中一些重大的技术关键问题，全面提高劳动保护科学技术的水平。
第五是安全生产支持体系包括检测检验体系、工伤保险体系和信息网络建设等存在许多问题，如安全生产检验检测市场不规范，工伤保险体系不完善，信息化建设迟缓等问题亟待解决，这些支持体系对安全生产工作的健康发展至关重要。
二、职业安全健康对我国经济社会发展具有重大影响
发展已成为21世纪的主题，安全生产对经济社会发展的影响一直是非常重大的研究课题。全面的发展应包括三个层次：社会机构转化、社会经济文化生活质量提高和财富量增加，偏废或忽视其中任何一环都会对发展带来滞后影响。无论是建设，还是发展，其核心目标都是提高人民整体生活质量，做好安全生产工作是提高生活质量的重要一环，也是国家政治经济活动安全顺利运行的基本条件，因此它的重要性在于对经济发展与社会进步这两个方面都能做出贡献。
1．安全生产关系到国家安全稳定大局
安全生产事关劳动者的基本人权和根本利益。工伤事故和职业病对人民群众生命与健康的威胁长期得不到解决会使广大劳动者感到不满，严重时可能使人民群众对社会主义制度的优越性，对党为人民服务的宗旨和对改革的目标产生疑虑和动摇。当这些问题积累到一定程度和突然发生震动性事件的时候，有可能成为影响社会安全、稳定的因素之一。当人民群众的基本工作条件与生活条件得不到改善，甚至出现尖锐的矛盾时也会直接影响稳定发展大局。据广东省的有关统计，在日益增多的劳动争议案件中，涉及劳动安全卫生条件和工伤保险的已达50％，在全国各地也多次出现因上述问题激化而发生集体请愿和上街游行等事件，安全生产可能直接影响到国家的政治经济安全。
劳动安全卫生状况是国家经济发展和社会文明程度的反映，使所有劳动者的安全与健康得到保障是社会公正、安全、文明、健康发展的基本标志之一，也是保持社会安定团结和经济持续、快速、健康发展的重要条件。
为维护工人的基本人权和促进安全卫生事业，国际劳工组织制定颁布了一系列法律文件和国际标准，它可作为各成员国制定本国安全生产发展战略和规划的指导原则和立法的参考。目前，国际劳工组织(ILO)已颁布与劳动安全卫生直接有关的国际公约和建议书有32项，这些公约划归在基本人权一类中，例如《1981年职业安全和卫生公约》(155号公约)。我国政府迄今只签署了其中的《航运包裹标明重量公约》(第27号)和《1991年化学品公约》(170号公约)，而其它包括155号公约在内的一些重要公约都还没有签署和作出承诺。作为一个发展中的政治、经济大国理应在这方面的国际活动中作出表率，体现出一个联合国常任理事国的地位与作用。如长期不能签署这些国际公约，将使我国不得不承受来自国际社会的压力和影响我们的国际形象。
2．安全生产关系到我国的国际政治经济地位
在全球经济一体化的大背景下，近年国际上出现了劳动安全卫生标准协调一体化(Harmonization of Safety ＆ Health Standards， [HSHS])的倾向。美、欧等工业化国家提出：由于国际贸易的飞速发展和发展中国家对世界经济活动越来越大的参与，各国劳动安全卫生的差异使发达国家在成本价格和贸易竞争中处于不利的地位。这些国家认为，这种主要是由于发展中国家在劳动条件改善方面投入不够使其生产成本降低所造成的“不公平”是不能接受的，并已经开始采取协调一致的行动对发展中国家施加压力和采取限制行动。1997年春，在一些西方工业化国家的支持下，ILO和世界卫生组织(WHO)联合发起《全球消除矽肺规划》(Joint ILO／WHO Program for the Global Eliminatlon of Silicosis)，要求各国政府作出承诺在2010前全面消除矽肺，这对工业基础好、劳动保护水平高的发达国家并非难事，但对广大发展中国家却是非常沉重的压力。作为经济最为活跃的亚洲与环太平洋地区被视为这些行动的重点，而其中经济增长最为显著的中国则理所当然的成为限制的主要对象。北美和欧洲都已在自由贸易区协议中做出规定，只有采用同一劳动安全标准的国家与地区才能参与贸易区的国际贸易活动，以期共同对抗以降低劳动保护投入(低标准)作为贸易竞争手段，劳动安全卫生条件较差又不采取措施改进的国家与地区在国际贸易中将受到制裁和谴责。西方国家正在努力采取协调一致的行动并尽力争取得到ILO等国际组织的合作以推行这一战略。
从国际经济一体化的长远发展趋势来看，职业安全卫生一体化呼声可能会越来越高，上世纪90年代后期国际标准化组织(ISO)一直在努力使职业安全卫生标准化管理体系(Occupational Safety ＆ Health Standard Management System，([OSHSMS])发展成为ISO 9000和ISO 14000类似的规模，1999年4月在巴西召开的第15届世界职业安全卫生大会上，国际劳工组织(ILO)的一位负责人提出：国际劳工组织将像贯彻ISO 9000和ISO 14000一样，依照ILO 155号公约和161号公约等推行企业安全卫生评价，按照制定的质询表，逐一评估企业安全卫生状况。2001年6月在ILO第281次理事会上正式通过和颁布了《国际劳工组织职业安全健康管理体系导则》(ILO—OSH／2001)，为进一步在全世界范围内推进OSHMS提供了一个重要的国际文件。近年，国际劳工组织还多次在中国等发展中国家举办各种活动和召开各类会议，推动有关国家承诺《职业安全健康公约》(ILO 155号公约)的工作，这种职业安全健康标准全球一体化的趋势必将对我国的安全生产工作产生很大影响。近几年来，国际上安全生产管理水平和安全卫生科学技术水平提高很快，进展迅猛，中国的安全生产状况不用说比工业发达国家明显落后，就是与韩国、新加坡、泰国、菲律宾这些亚洲的发展中国家相比较也有较大差距，比我国的香港和台湾地区也存在差距，这种落后的状况已经使我国在一些国际交往中有时处于被动地位。这些差距主要表现在法规体系不健全，信息管理体系不完善和安全卫生基础研究与应用技术落后。长期不能解决这些问题，长期处于落后被动的位置，必然要影响到我国的国际经济活动和国际形象。
3．安全生产是促进经济社会发展的动力
身心都处在良好状态的劳动力作为最重要的资源——人力资源，对经济发展的近期和远期作用是无可估量的，而人力资源的质量是与工作环境的安全卫生状况密不可分的。如果仅是培养工人具有适应发展生产所需的态度、素质与技能，但最终却使他们因事故和职业病而永久或暂时丧失劳动能力，这点姑且撇开基本人权不论，即使从经济发展上考虑也是很大的损失，而且是难以挽回的损失。
此外，职业事故和职业病会造成生产设备的损坏和材料及产品的浪费，从而降低生产率，增加医疗和赔偿费用。反之，劳动条件的改善，则能提高职工的干劲和生产率，因为他们可以专心一意地工作，不用担心自己会受到伤害。
加大对安全生产的投入，有利于扩大社会内部需求，增加社会有效需求总量，有利于经济增长。改进工艺、改善作业环境、增加安全卫生设施，都能增加社会需求。据不完全统计，我国每年仅劳动防护用品的产值近256亿，如再加上作业环境治理、安全卫生设施建设及相关的产业，其产值是巨大的。像其它社会福利和公共事业一样，职业卫生对经济增长的贡献不仅仅是表现在产值上，而在于它可能对经济增长的刺激、驱动力。同时，做好安全生产工作可以减轻全社会的总损失，这更是众所周知的事实。
对经济发展与社会进步的关系，人类经历了反复的认识、再认识过程。在20世纪50年代和60年代，许多亚非拉国家刚刚获得解放与独立，面对百废待兴的国家，当时作为经济建设刚刚起步的第三世界，对经济发展的主要设想是尽快和高速地提高人均国民生产总值，以为只要能加快经济增长速度，失业和贫困现象便会消失。在50和60年代，不少发展中国家的国民收入增长很快，但就业情况和生活水平并未得到明显提高。有些国家的国民生产总值增长迅速，所取得的经济增长仅使少数人获利，许多下层劳动者的经济社会状况并未得到根本改善，从绝对数字及从所占总人口的比例来看，贫穷者还在日益增多，贫富之间的距离继续扩大，相对贫困者有所增加，在有些情况下，甚至比过去更为严重。这种情况引起了经济学家、社会学家和政治活动家的注意和思考。从60年代后期起，在国际社会中开始形成一种舆论，即不能仅以人均国民生产总值的增长作为发展的标准。人们愈来愈感到，创造就业机会、改进工作条件与生活质量，消除贫困和公平分配国民生产总值增长的成果，应同国民生产总值增长一样，成为在发展规划中受到重视的主要目标和为社会经济发展所必需的进步标准。同时，经济发达国家在已具有了较多的物质积累和经历了剧烈的社会变革后，也在开始反思工业化过程中对社会进步的全面影响，开始注意劳动者的工作条件与安全卫生状况，以致当时像社会福利、人权、环境保护这些内容都成为政治家的口头禅和媒体关注的焦点，西方社会的许多政党和政治家都把就业、劳动者福利、改善工人工作条件和环境保护作为主要的竞选口号，这也是欧洲许多社会党和工党在当时赢得选民获得胜利的原因之一。在这种背景下，70年代初，形成了针对劳动安全卫生的立法高潮，美、英、日等国的职业安全卫生法或劳动安全卫生法都是在这一时期建立的。决策者愈来愈认识到，发展的最终目的并非单纯为了创造财富，而是为了使大家都有可能过上高质量的生活。
进入到80年代，在国际上社会进步已被提高到与经济发展同等重要的地位，而且当环保、人民基本生活质量和工作条件与经济发展出现矛盾时，往往是前者被优先考虑。例如在美国大选中，职业安全卫生状况和对工人的劳动保护始终是民主党与共和党争论的焦点之一，也是近几届总统竞选的主要讨论的政策之一。
在90年代，国际上又进一步提出可持续发展的口号。社会经济平衡发展已成为国际上新的发展现。在这种国际背景下，职业安全卫生的重要性理应得到重视。在创造财富的过程中，如有丧失生命、健康或肢体等情况存在，这是与社会经济平衡发展这一深入人心的观点背道而驰的。正因为普通劳动者应该是发展的主要受益者，所以在他们为发展作出贡献的过程中，应该热情地保护他们的安全与健康。这是政府及全社会义不容辞的责任。
三、预则立——搞好安全生产，迎接挑战
世贸组织已在2000年开始新一轮多边贸易谈判，其间全面制定了21世纪的世界贸易和投资规则，为未来从贸易自由化转向要素自由化，从整体自由化转向部门自由化，从贸易问题转向经济社会问题，从贸易政策转向竞争政策等。这一系列的变化和发展趋势预示着21世纪的世贸组织作为“经济联合国”的地位将进一步确立，其职能和作用将进一步加强。美、欧、日等发达国家和地区将以世贸组织为依托来建立顺应经济全球化发展方向的国际经济新秩序。在未来启动的新一轮WTO多边贸易谈判中，不可避免的要涉及劳工标准等社会条款问题，中国将以世贸组织正式成员的身份全面参与新一轮多边贸易谈判，成为规则的制定者，能够在谈判中提出反映自身利益和代表发展中国家利益的主张和要求。
作为一个多边贸易体系，WTO对各成员国的社会、经济、发展等问题发挥着越来越大的影响，各国为了适应WTO而不得不广泛地改变国内的政策与法律。而且，WTO拥有强制执法的权利，如果成员国拒不执行WTO协议，将遭到贸易制裁的威胁。发达国家认识到了这一点，因而千方百计将一些新议题挤进WTO，以期通过WTO来约束或影响发展中国家的经济及社会活动。对这一点，任何一个WTO的成员国，尤其是发展中国家都不应低估它的影响。发达国家坚持也好，发展中国家反对也好，劳工标准已成为WTO中的不可回避的事实，劳工标准也必然对未来多边或双边经济合作与国际贸易产生一定影响。“预则立，不预则废”。应充分认识和做好准备，以应付加入WTO后在劳工标准等社会条款问题上的挑战。为此我国应采取的措施是：
1．由国家立项组织科研力量专门研究劳工标准与WTO问题
在研究工作中，一是紧密跟踪劳工标准问题的最新国际动向，尤其要随时注意美国和欧共体等发达国家的活动，努力做到知己知彼；二是积极研究加入WTO后劳工标准对我国经济、社会发展的影响，对劳工标准进行深入的理论和应对政策研究，这些研究成果应为国家有关部门制定中国全面应对WTO战略提供参考依据。
2．搞好国内安全生产，做好加入WTO后的准备工作
在WTO等国际活动中积极创造条件，推进安全生产工作，提高劳动保护水平，尽快改变我国工伤事故频发，职业危害严重的被动局面，树立良好的国际形象。其中的主要工作是：
充分利用各种传播媒介和国际讲坛，对外宣传我国安全生产工作的成绩与进步，也说清面临的困难与问题，争取得到联合国贸发会议、WTO、ILO等国际组织和一些友好国家的理解与支持；
加强安全文化的宣传普及，使安全生产管理干部、企业界和有关人员清楚加入WTO后所面临劳工标准问题的挑战，增加搞好安全生产、进入国际经济大循环的责任感和紧迫感；
强化我国职业安全卫生立法和执法力度，理顺安全生产管理监察的机制与体制，尽快实现安全生产的法制化。
5．打好基础，逐步实现与国际劳工标准接轨
就当前我国多数企业的安全生产实际情况而言，与一些国际劳工标准的要求还有一定的距离，但就长远发展来说，这些国际劳工标准的确是我国应逐渐达到的目标。为此，应制定出立足当前，目标长远的劳工标准发展规划。
在条件较成熟的情况下，签署国际劳工组织(ILO)的155公约和161号公约，这两个国际法规是国际劳工标准的基础文件，代表了一个国家对公认国际准则的承诺。签署这些国际公约会对我国安全生产造成一定压力，但也可以由此促进我国的职业安全卫生工作，同时可以减轻一些国际压力和批评。
积极在国内推行职业安全卫生管理体系(OSHMS)等现代职业安全卫生管理模式。OSHMS采用的是国际通用的职业安全卫生管理理念和方法。OSHMS对企业不是行为标准，而是行为的管理要求，不是强求企业安全卫生状况一定要达到很高的水平，而是支持企业形成一个机制，即通过要素管理和持续改进承诺达到更高目标。因此，推行OSHMS，一方面可为国际接轨建立基础，另一方面也可为全面达到国际劳工标准赢得时间。去年国际劳工组织颁布实施的ILO—OSH／2001将有力促进中国的OSHMS活动。
积极慎重引进、消化国外先进的职业安全卫生标准、技术和管理方法，以适应国内社会主义市场经济改革发展和进入国际经济贸易市场的需要，在完善我国的职业安全卫生技术标准体系的过程中，逐渐融入全球经济一体化的主潮流。
上一篇：安全工作要树立“八个观念”
下一篇：抓安全生产应克服“四种现象”