特约撰稿 刘建军
2005年春节前后，令人震惊的矿难扰乱了节日的祥和。2月15日16时左右，云南省曲靖市富源县竹园镇松林村非法煤矿发生瓦斯爆炸事故，最终27人死亡。正月初六，一场巨大的灾难突然降临辽宁阜新孙家湾煤矿，最后有214个矿工鲜活的生命被无情夺去。
如果说中国近年来此起彼伏的矿难还没有完全唤醒人们的安全意识的话，那么在2003年迅速蔓延的SARS以及后来的禽流感则是对我国整个社会安全体系的威胁，因为在这场波及整个社会安全的危机中，人们遭受打击的概率几乎是均等的。这场公共安全危机证明了这样一个道理：依靠私人力量维系私人安全的时代彻底终结了。安全既是个体的需求，也是社会的需求乃至全球的需求。而且，只有通过社会安全体系和全球公共安全体系才能充分保证个体的安全。安全社会是和谐社会的首要特征，也是最基本的特征。
公共安全：一种新安全观
心理学家亚伯拉罕·马斯洛博士断言，人类对安全的需要，仅次于对生存的需要。这种对安全的需要，与其说出于理性，不如说发自本能。人类的本能首先是生存，然后就是尽可能地将生存状态延续下去。为此，一个不会打断人的日常活动的外部环境就不可或缺了。安全概念就是对这种外部保障的抽象概括。
安全，在客观意义上，表明对所获得价值不存在威胁，在主观意义上，表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧。可见，安全首先是一种主观感觉，是人类对自己生命和生命条件的无忧和放心，是对自己前途和未来的一种自信；安全又是一种客观存在，是具有对抗一切现实或潜在威胁的实实在在的保障。简言之，所谓安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。安全实际上是一种安全主体与其外界环境以及社会之间的和谐共存关系。在这种和谐共存状态下，客观上有效防御了危及人类安全事件的发生，主观上人们就拥有了安全感。
安全是人的基本需求之一。人类的安全观经历了从共同体安全到私人安全再到社会公共安全和全球公共安全的发展。人类最早提出并试图解决的是共同体安全，起先是血缘共同体的安全，后来是地缘共同体和政治共同体的安全。
私人安全观念的高度发展发端于欧洲文艺复兴时期，个人安全被提高到与自由、权利、财产、生命、健康等价值密切关联的具有丰富包容性的价值符号。洪堡对个人安全的理解非常有代表性，他说，“如果一个国家的公民在实施赋予他们的权利中不受外来的干预，我才称他们是安全的，权利可能涉及他们的人身或者他们的财产；因此，安全——如果说这种表述听起来不太过于简单因而也许是含混不清的话——就是合法自由的可靠性。”针对这样的私人安全观念，马克思在《论犹太人问题》中评论道，“安全是市民社会的最高社会概念，是警察的概念；按照这个概念，整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯。”
高扬私人安全观念所带来的一个重要问题是，它无法自我实现，国家的介入于是成为一个不错的选择。由此，私人安全取得了它的现代形式——公共安全。对公共安全的理解多种多样，从心理学的角度说，公共安全是一种主观感觉；从社会学的角度说，公共安全是一种社会秩序；从法学的角度说，公共安全是一种权益保障；从行政学的角度说，公共安全是一种国家职能；从政治学的角度说，公共安全是一种制度成果；从经济学的角度说，公共安全是一种公益物品(public goods)。
当全球化浪潮风起云涌的时候，我们发现，公共安全也不是一个简单的地区现象和国家现象，而是一个贯穿于整个世界的全球现象。长期以来，我们一直以为安全危机总是发生在那些治安不好的地区，环境危机总是发生在那些肆虐掠夺自然资源的国家与地区，特别是随着大型化工厂纷纷从发达国家转移到第三世界国家，于是人们想当然认为只有那些生活在工厂周围的人的生命才会受到直接威胁。但是，在全球化风险的推动下，这种等级式的阶级分配逻辑被打乱了，随着风险的扩大，会出现风险分布平均化的局面。
安全危机不再是针对某一特定群体的危机，在人类历史上，安全问题从来没有像今天这样，显示出如此强烈的公共性与全球性。作为一个局部性疫病事件的非典，却引发了全球性的心理恐慌，甚至成为影响社会秩序和民众生活的公共安全话题，就证明安全问题已经日益公共化、全球化了。
所以，新的安全观不是一种原始的共同体安全和狭隘的私人安全，而是为针对整个社会和全球的公共安全。中国学者把这种安全称之为“非传统安全”。
公共安全：政府不能承受之重
每当爆发公共安全事件的时候，人们习惯于把目光聚集到政府身上，观察政府怎么组织力量、应对危机。在一定程度上，如何应对公共安全事件，特别是突发的重大公共安全事件，成了对政府能力和政府职员的责任心的“考试”。从传统的国家职能理论看来，这当然是无可厚非的，因为国家既然垄断了合法暴力使用权，就应当承担全部公共安全职责。
然而，如果换一个角度考虑，我们就会发现，这一思路并不是毫无问题。因为这个“考试”并没有将政府平时在公共安全事务上所做的工作纳入考察的视野之内，人们不知道政府是不是曾经采取过预防措施，不清楚哪些危机是本来可以避免的，哪些危机是可以推迟爆发或者削弱其爆发强度的，人们也不知道是不是整个公共安全形势完全听任偶然性的摆布。在这样的条件下，仅仅根据政府对危机的处理来评价政府及其领导人，并不完全可靠，有时甚至是不公正的。
实际上在当代社会，政府并没有足够的能力完全承担公共安全责任。当代社会的公共安全问题已经丧失了其先前的单纯性质而日趋复杂。用挑剔的眼光看来，在我们现在生存和活动的这个世界上，危险似乎无处不在，无时不在，以至于乌尔里希·贝克和安东尼·吉登斯称之为风险社会。面对这些并非由敌人操纵的形形色色的风险与重重潜伏的危机，政府还有能力包揽全部安全事务吗？如果某种风险或危机在一定的时期内显得迫切而重要，就会有人呼吁政府承担起解决问题的责任来。
政府解决这类问题的一般方式是将其安全化。安全化，首先意味着打破惯例常规，由政府根据自己的判断便宜行事。这必然同时造成两个结果，一是政府权力的扩张，二是社会参与的减少。
由安全化而形成的政府权力扩张，即便是对政府而言也不见得是件好事，理由在于：第一，政府日常事务中安全事务的比重会有较大幅度的上升，而安全事务因其特殊性质而容易被列入优先处理的事项之中。不幸的是，政府人员对于处理这些事务完全缺乏经验，也找不到可以遵循的方便的原则规范，这必然导致有越来越多的人力、物力、财力投入其中。
由此就出现了第二个不良后果——政府机构和财政支出的膨胀，要避免接下来产生的机构运转僵化和资金使用低效现象，对任何一个政府都不简单。
倘若政府对公共安全事务的处理不能尽如人意，无法确保万无一失，那么它就不得不接受第三个不良后果，这就是政府声誉受损。
将某个问题安全化，排除社会的政治性参与，必然会导致在该问题上信息沟通的减少。一方面，这会对政治民主和公民自由产生不同程度的负面影响；另一方面，还有可能额外地增加解决该问题的成本，或者使问题变得更为复杂甚至恶化。一般说来，充分的交流与沟通对于减少公共安全事故具有不可低估的效用，政府的果断处置虽然在临时应变时可能收到一定效果，但在成本和连锁反应方面，政府经常会估计不足，不能兼顾。
依靠制度建设保障公共安全
安东尼·吉登斯认为，使当代的人们陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，更多地是制度对变化的反应迟钝，我们中许多人都感受到许多我们无法控制的力量的控制，我们需要重构我们曾经有过的这些制度，或者建立全新的制度。
吉登斯对问题的判断给了我们诸多有益的启示。这里有两项重要的正本清源的工作，首先是重新思考我们时代的整个制度结构，其次是建构一套适应现实需要的全面应对潜在和显在威胁的公共安全制度体系。
对于政府来说，应该将注意力转向公共安全制度建设，政府虽然无法营造绝对的安全，但能够建构越来越可靠的安全制度体系。在面对新的安全挑战时，政府首先要考虑的不应再是将有关问题安全化，而应当把它作为检验和改进安全制度的材料，最终将其纳入制度防范的范畴中。
公共安全制度建设的宗旨是将不可控的危险因素纳入程序化的处理框架之中，以逐步实现对它的控制。为此，应注意以下原则：
(1)积极预防原则
公共安全制度建设可以分成两大部分内容，一是日常防范制度，二是危机管理制度。以哪一部分作为制度建设的重点是个至关重要的问题。如果把公共安全的重点理解为应急预案、危机管理，那么就只能建设消极被动、疲于应付的低水平的公共安全制度。一般说来，越是有效、越是完备的公共安全制度体系，其基调越是积极的、行动的，危机管理在其中所处的地位越不重要，也越少用到，甚至是“备而不用”。因此，制度建设应该以日常防范制度的建设为主，尽可能地消除各种安全隐患，防患于未然；危机处理预案要有，但不能将其作为主要内容，简言之，就是：日常预防为主，兼顾危机管理。
(2)逐步改进原则
公共安全制度建设是一个渐进过程，公共安全制度是一个开放的、生长的动态体系，能够在应对新情况、解决新问题的实践过程中不断调整、充实、改进和提高。
公共安全制度在政府和民众之间构筑了一道屏障，使政府免于直接面对公众的指责和批评，在一定程度上起到对政府的保护作用。有了明确的公共安全制度，如果遭遇到难以应对的公共危机，它可以代替政府承担相当部分的责任，改变政府的压力可能就转化为改进公共安全制度的动力了，从这个意义上说，公共安全制度实际上是政府的“安全阀”，由于它的存在，可以允许在保持政府稳定的前提下改善公共安全状况。
(3)政府主导、多方参与原则
把公共安全视为一种由政府单独提供的公共产品并不恰当，因为安全消费不同于一般的消费，它实际上是融生产过程和消费过程于一体的，每个人、每个组织都是公共安全的生产要素的组成部分，那种由政府包揽公共安全生产的看法忽视了这一特殊性质。
政府理所当然是公共安全产品的主要提供者，但是政府无力也无法独自完成这一任务。在政府的能力范围内所能够做的，就是主持建设一个社会性的公共安全制度体系，吸收社会各界参加，发挥个人、社区、社团组织、经济组织等的作用，以政府为纲，以社会各界为目，纲举目张，以期充分开发和整合社会中的公共安全资源，在减轻政府压力的同时提高了政府管理公共安全事务、应对公共危机的能力。
整体参与安全社会的构建
既然公共安全是为所有人乃至所有国家所共享的，那么，公共安全就不是完全凭借一种社会力量所能构建起来的。公共安全必定是在各种力量整体参与的基础上形成的。
首先，政府是构建公共安全的最为重要的力量。政府是应对公共安全危机的主要领导者和组织者。
政府可以凭借法律、武力等强制性力量以及对资源的调动，为整个社会提供稳定的公共安全保障体系。公共安全领域一定是政府首先介入的领域。
例如，电梯是一个狭小的场所，但它却是一个为公众所使用的公共场所。某个城市曾经发生过这样一个事件，由于电梯质量低劣，又没有经过政府安全检测部门的审批而私自安装，导致一个小孩被电梯活活夹死。所以，政府必定会通过电梯安装程序以及电梯质量的检测等的强制性手段，来保障乘坐电梯的人的安全。电梯安全就是典型的公共安全的缩影。再例如，美国洛杉矶市政府对市内各种房屋按照其防震能力打分，为人们租用和使用房屋提供安全警示。总之，政府应该通过积极措施和消极措施两个方面，为安全社会的构建提供可靠的保障。
其次，民间组织对在构建安全社会中的作用也是不容低估的。民间组织是应对公共安全危机的重要的组织者和参与者。根据复旦大学于海先生的研究，民间组织在应对公共安全危机的过程中，可以发挥如下四种所用：(1)政策倡议；(2)社会动员；(3)资源整合；(4)专业服务。在西方发达国家，公共安全教育也基本上都是通过依托民间组织来进行的。因此，民间组织与政府共同构成了应对公共安全危机的组织力量。
最后，既然公共安全危机对每一个人的打击概率是均等的，那么就需要我们每一个公民都要成为构建安全社会的积极力量。这是基于公共安全危机与每一个公民利益相关的公共性质来考虑的。例如在地铁和许多交通设施中，公民对于维护公共安全的责任应该是积极的，而不是消极的。消极公民的意识曾经酿成了很多公共灾难。因此，在构建安全社会的过程中，我们每一个人都应该扮演积极公民的角色。
(作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）
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