安全监管也应有质量标准

　　俗话说，没有规矩,不成方圆。任何一项工作都应该有质量标准，按照标准生产、管理，以确保产品质量。安全生产监管工作也不例外，也应该建立质量标准,并形成安全监管质量标准化体系,使安全监管工作能够有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现安全生产监管工作的法制化、规范化、标准化，进而促进“严不起来、落实不下去”问题的早日解决。

建立安全监管质量标准化体系的必要性
安全工作是一项复杂的系统工程，涉及全社会方方面面、事事人人。具体内容既涉及法律、管理，又涉及各专业安全技术。在法律方面，涉及立法、执法和法制宣传等等；在管理方面，涉及国家综合监管、行业监管和企业内部管理；在安全技术方面，包括诸多专业安全技术，安全技术又与专业技术密不可分，这些都说明安全工作具有法制性、专业性、技术性和复杂性。另一方面，从安全工作的目的看，安全工作是保护人的安全与健康。安全是人生命的保障，健康是人幸福的基础，没有安全和健康，人生将失去快乐，社会将不会和谐。
安全要通过监管来实现，安全监管是政府依法管理社会的重要职责，安全监管是政府对人民生命安全负责的具体体现，安全监管是构建社会主义和谐社会的重要内容。
我国改革开放以来，经济快速发展，企业快速增加，重特大事故也随之增加。以非公有制企业为例，到2002年末，全国共有股份制、私营等非公有制企业243万户，约占国内企业总数的80％以上，3人以上的重特大事故，70％发生在非公有制小企业，导致安全监管工作量大幅度增加。非公有制企业安全基础工作非常薄弱，对非公有制企业进行安全监管，监管难度、监管成本都比较大，由于这类企业的私有性质的原因决定了对这类企业监管本身就是对监管人员政治素质、业务能力、廉洁自律等方面的考验。另一方面，与经济高速发展形成鲜明对比的安全监管工作却没有得到同步协调发展，我国安全监管体制，安全监管机构在1996年后的两次地方政府机构改革中，机构撤并、职能拆分、人员分流、监管弱化，客观上造成对基层安全工作的负面影响到目前仍然难以消除。
近年来，国家高度重视安全生产工作，采取一系列有效措施加强安全生产工作，取得了明显成效。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的要求, 安全是和谐社会的重要内容，广大人民群众对安全工作的关注程度和要求越来越高。同时，我们也注意到，在安全生产领域仍然存在许多与构建和谐社会不相适应和亟待解决的问题，一是现行的安全监管法律体系内部不和谐；二是现行国家安全标准体系不健全；三是安全监管组织体系不健全；四是基层安全监管执法人员业务能力不强；五是影响基层安全监管执法的负面因素多等等，这些问题的存在，将直接影响构建社会主义和谐社会的进程。面对严峻的安全生产形势，我们过去的安全监管法律法规标准、安全管理模式和安全监管执法队伍已不能适应社会经济发展和构建社会主义和谐社会的需要。
随着我国经济社会的不断发展和进步，依法治国，建设法制国家的进程不断加快，解决安全生产领域存在的这些问题，也应该在加强法制建设、依法治安方面多做工作。因此，安全监管工作建立安全监管质量标准化体系，依法监管应该是社会发展进步的必然选择。

安全监管质量标准化体系的主要内容
安全监管质量标准化体系主要包括以下几方面内容：
1．安全监管法律体系质量标准化。建立健全内部和谐、内容详尽、惩防有力、严格规范、操作性强的安全监管法律体系。包括国家法律、部门规章和地方法规等方面。
2．安全监管执法体系质量标准化。建立和完善安全监管执法检查规范。包括安全工作方面的国家标准、安全监管具体事项的工作程序、处理标准、执法文书等内容。
3．安全监管组织体系质量标准化。建立安全监管组织体系建设标准。将我国各级政府安全监管机构设置、人员编制、经费数量、装备要求、通信、交通工具等提出具体标准。同时，对各级安全监管人员提出配备标准。包括政治素质、学历、专业、健康状况等任职条件。
4．安全监管执法监督质量标准化。建立安全监管执法监督规范标准，明确由谁来监督、怎么监督、监督检查的周期，出现问题如何纠正等等。

在建立安全监管质量标准化体系方面应注意解决的几个问题
建立安全监管质量标准化体系，是一个庞大复杂的工程，在实施过程中，会出现许多新情况新问题。因此，我们要抓住主要矛盾，解决关键问题：
1．注意解决安全工作法律体系内部不和谐问题。安全工作法律体系内部不和谐的主要表现：一是法律法规规定互相矛盾，不同法律之间规定不一致，下位法与上位法矛盾。二是法律规定概念不明确，站在不同角度，理解不同，给执法工作带来困难。如：综合监管、行业监管，特种作业、特种设备作业等。三是法律规定不全面、不具体、操作性不够强，有些需要做出规定的事项没有规定。如安全监管人员进行事故调查，到医疗机构调阅伤亡人员病例、诊断等材料，医疗机构以安全监管机构无权调阅为由不予配合等，这样的问题在法律中应做出明确规定。
2．、注意解决安全监管组织体系不适应构建和谐社会要求的问题。安全法律需要安全监管机构去执行，没有健全的、适应构建社会主义和谐社会要求的安全监管组织体系，安全监管法律将不会自行发生作用。现行安全监管组织体系存在的主要问题是安全监管机构隶属本级政府，其弊端主要表现在以下几方面： 一是安全监管机构隶属本级政府，协调职能发挥有余、监管执法职能发挥不足。二是安全监管机构隶属本级政府，安全监管人员素质难以保障。安全生产监管是一个系统工程，对监管人员的业务水平、专业素质都有很高要求，而某些地方政府把安全监管机构作为“安置人” 的部门，特别是地（市）、县级安全监管部门尤为严重。三是安全监管机构隶属本级政府，国家安全监管法律规定在不同地区执行效果明显不同。四是安全监管机构隶属本级政府，执法活动极易受到干扰和影响。地方政府与企业因为利税而形成利益共同体，企业负责人经常因安全事故或安全生产违法行为被安全监管机构查处时找地方政府领导，变相给安全监管机构施压，使执法活动举步维艰，受到影响。
解决这些问题的关键是建立中央或省以下垂直管理的安全监管组织体系。实践证明，公安、工商、海关、质监、国土资源等部门实行垂直领导管理体制，确实能够排除来自各方面的干扰，发挥出其应有职能，效果十分明显。
3．注意解决安全工作执法规范建设滞后的问题。一方面要及时建立修订国家安全工作各项标准，使安全监管具体工作能够依据国家标准来进行。国家标准是安全监管工作的重要执法依据,随着科学技术的不断发展和社会的进步,国家安全工作方面的标准也应及时修订和发布新标准,不断充实和完善标准内容,以适应安全监管工作需要。另一方面，要建立健全安全监管组织体系内部运转各项工作制度标准，使安全监管组织体系能够运转协调、灵活高效、最大化发挥职能作用。在国家或省以下各级安全监管机构建立统一规范的内部运行工作制度，公开办事制度、服务承诺、统计报表、公示图版等等规范执法行为，严格执法程序和标准，实现安全监管工作程序化、制度化、规范化。
4．注意解决安全监管工作执法监督不到位问题。执法不严，违法不究，行政处罚执行不到位，权钱交易，腐败等等问题的存在，很重要的原因在于执法监督不够，在安全监管工作中，没有建立强有力的监督制约机制。对此，一方面要建立强有力的监督制约机制，成立专司执法监督的安全监管内部独立的执法监督部门，强化部门内部和上级机关的监督。另一方面，要建立纪检监察机关与政府法制机构定期监督检查安全监管机构执法工作的制度，及时检查并采取对外公布或通报检查情况的形式，加大纠正问题的力度。

发挥安全监管质量标准化作用
解决“严不起来、落实不下去”的问题
安全工作中存在的“严不起来、落实不下去”的问题，是一直以来存在的老大难问题。之所以难解决，是因为解决这个问题涉及到法律法规、组织体系、管理体制以及96年以来地方政府两次机构改革中，安全监管机构职能拆分、机构精简、人员分流造成的影响在短时间内难以消除，特别是这里的主要问题在上不在下，基层安全监管部门干着急，解决不了问题。如关于解决安全监管立法滞后问题,关于安全监管实行垂直领导体制问题，关于安全监管执法人员统一着装问题等，均需国务院批准。因此，解决“严不起来、落实不下去”的问题，要采取自上而下，抓住主要矛盾，解决关键问题的办法来解决，只有这样才能达到事半功倍的效果。
建立全国安全监管质量标准化体系，并有效发挥作用，是解决“严不起来、落实不下去”的问题有效途径。能否落实下去，关键在于建立的安全监管质量标准化体系是否有利于基层监管执法需要。只要建立安全监管质量标准化体系，发挥安全监管质量标准化体系作用，“严不起来、落实不下去”的问题就能得到解决。