安管体改应走渐进之路

　　安全生产体制改革必须慎重，要以动态的小幅度的改革为主，走渐进式改革道路，避免造成结构断裂和大起大落现象。

渐进式改革是我国社会主义改革的总体要求
　　改革开发二十多年来，中国走的是一条渐进式改革道路。实践证明，渐进式改革符合我国国情，既有利于抑制经济过热，实现“软着陆”；又能克服经济紧缩，促进持续增长。中国的渐进式改革成效卓著，也得到了世界各国的广泛承认，这不仅因为渐进式改革是一种对人民负责的改革，同时也因为它符合社会发展的规律，具有很高的科学性。马克思主义哲学告诉我们：量变是质变的基础，事物的发展必须经过量的积累。时空的连续性从根本上决定了事物发展的常态是连续的，我们不否认跨跃式发展，但必须从渐进式改革入手。

渐进式改革是我国安全生产的客观需要
　　建国以来，我国共出现5次生产事故高峰：1958年至1961年第一次事故高峰，处于“大跃进”时期；1970年至1972年第二次事故高峰，处于“文革”时期；1975年至1978年第三次事故高峰，处于“文革”过后百废待兴时期；1994年出现第四次事故高峰，处于全面改革、企业改制时期；1999年以来出现第五次事故高峰，处于安全生产监管机构改革、职能划转时期。分析这几次事故高峰的背景环境，可以看出这几次事故高峰起始阶段几乎都伴随着安全生产监管机构的重大变更，或是职能转换，或是机构撤并。以第四次事故高峰为例，当时的工作重点是以经济建设为中心，在“减人提效”的口号下，一些企业安全监管机构被撤并，安检员的岗位有的也被合并，一些煤矿大搞“放炮员”、“瓦检员”、“安检员”三员合一。随着经济快速增长，安全监管工作明显滞后，出现了第四次事故高峰。中国安全生产工作的历史表明，安全监管工作只能加强，不能削弱，安全生产体制改革只能走渐进式道路。今天的安全生产体制改革仍然不能过快，否则极可能付出高昂的事故成本。

把安全监管职能转变作为机构改革的重要补充
　　机构调整和职能转变是体制改革的两个重要方面，二者互为补充。安全监管机构调整必须慎重，它关系监管队伍的稳定，并可能影响安全生产的全局；而职能转变相对较为灵活，易于控制，一般不会产生全局性的负面效应。安全监管体制改革应优先考虑职能转变，把职能转变作为机构改革的重要补充。不要频繁调整机构，裁撤机构更应高度谨慎，避免半途而废。如果确需裁撤机构，必须从经济社会的全局出发，充分考虑到一个机构的取消对方方面面造成的影响，并由其他机构补充职能加以替代。安全监管体制改革要进行广泛调研，推行部门、企业、专家、群众多方参与机制。方方面面要从大局出发，从讲政治的高度真实地反映出各方面存在的问题、解决的对策；不能光考虑部门的方便和小团体的利益，狭隘地要求裁撤一些从全局和长远来说必须存在的机构，或是要求成立一些运行成本太高的社会机构。安全监管体制改革本质上是要处理好安全领域政府宏观调控与市场调节之间的关系，是要处理好依法治安全与加强党的领导之间的关系。这些目的通过发挥社会主义制度的优越性，统筹进行机构调整和职能转变，是可以逐步实现的。监管机构可以根据需要扩编或精简，但主要还是按照新形势下安全生产工作的实际需要调整职能，不该管的坚决要放手，该管的一定要管好。要使体制的作用充分发挥出来，促进安全生产形势根本好转。

在强化落实中摆正体制改革和机制改革的关系
　　建国以来至1970年，安全生产由劳动部负责，“大跃进”时期多数企业一度撤销了安全管理机构，“文革”期间安全生产综合管理和法制建设全面瘫痪；1975年国家成立劳动保护总局，内设矿山安全监察局；1982年安全生产由劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局三个局承担；1985年国务院批准成立全国安全生产委员会，后于1993年撤销；1998年国务院机构改革，安全生产综合监管、监察职能划归国家经贸委；1999年国务院批准成立国家煤矿安全监察局；2001年国务院又成立安全生产委员会，组建安全生产监督管理局，现已升格为国家安监总局，下设煤矿安全监察局。可以看出，建国以来，国家安全监管体制始终在变；同时自1970我国出现第二次事故高峰以来，工矿企业事故高发的状况持续多年没有根本好转。建国以来的生产安全监管史表明，单纯的体制变更并不能从根本上防范事故多发。事实上，就现阶段安全生产而言，机制的作用也许比体制更为重要。“严不起来，落实不下去”才是安全问题的真正症结，建立有利于落实的安全管理机制，其重要性不亚于安全管理体制改革。从畅通机制这一方面来说，国家采取有力举措打击“官煤勾结”非常必要。加强党的领导，认真落实“党要管党，从严治党”的方针，践行科学执政、民主执政、依法执政，是安全工作的关键。应进一步建立健全联合执法机制、安全考核评价机制、激励约束机制以及广纳贤才的用人机制，积极探索各种符合当前国情的安全工作机制，最充分、最广泛地调动一切积极因素搞好安全生产。体制和机制都很重要，既要理顺体制，更要激活机制。在安全管理体制改革走渐进式道路的前提下，要把安全管理机制改革作为体制改革的重要补充。

煤矿安全监管体制渐进式改革方案构想
煤矿安全监管体制改革应该在坚持“国家监察、行业管理、地方监管、企业负责”基本格局的前提下，走渐进式改革道路。我国的煤炭行业发展很不平衡，客观上需要从国家层面对煤矿安全进行监察，这不仅是国外的成功经验，也是我国煤矿安全的长久需要。国家监察机构要积极转变职能，进一步提高监察层次，加强安全协调，完善方针政策；监察人员要具备过硬的政策理论水平和调查研究能力，善于把握宏观，把握关键，为安全生产注入源动力，不能满足于充当企业的安检员。地方监管职能设计要符合当地煤矿实际，处理好管理和监督的关系，既要加强管理，又要从严执法：要重视政策引导和规划协调，不能主要靠具体干预和审批收费。企业在安全上负主体责任，这一点在市场经济条件下应该长期坚持。要处理好国家监察与国家煤炭行业管理之间的关系。目前国家煤炭行业管理职能划归发改委能源局，在行业管理上应该从减少和规范行政审批中节省精力，充分依靠行业协会和中介组织的支持，做好行业发展政策、标准的制定和督促工作，推动大型煤炭基地建设，调整改造中小煤矿，实现行业结构优化升级，为煤矿安全奠定基础。