关于煤矿安全监察执法到位的探析

    国家煤矿安全监察机构成立以来，全国煤矿安全生产状况得到明显改善。以河南省为例，组建后的2000年至2003年共发生伤亡事故478起、死亡985人，相比减少事故151起、人员962人，降幅分别为24％和49．4％。但我国煤矿安全监察执法工作尚未做到准确到位，有必要对煤矿安全监察执法准确到位进行探析。
    一、坚持宏观监察与微观监察相结合，准确把握监察深度，做到执法权威到位，实现国家意志监察的目标   
    1．重点监察党和国家领导重要批示和关于安全生产方针在各地区宣传贯彻情况，增强搞好安全生产工作的责任心和使命感，牢固树立“安全第一、以人为本”的安全理念，营造“关心生命、关注安全”的文化氛围，提高全民安全素质和救灾防范能力，提高安全生产工作的自觉性和积极性。
    2．主要监察贯彻落实国家有关安全生产的法律制度的执行情况。特别是《安全生产法》、《矿山安全生产法》、《煤炭法》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》、《国务院关于特大事故行政责任追究的规定》等法律法规和国家局局长令等部门规章，以及国家安全标准、行业安全标准、《煤矿安全规程》、行业技术规范等规范性文件在各地方政府及其部门和企业执行情况进行监察。
    3．督促监察《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》实施情况，狠抓有关安全生产政策、措施的落实。
    二、坚持监察矿井覆盖率与隐患整改率相统一，准确把握监察量度，做到隐患查处执法到位，实现遏止重特大事故发生的目标
    1．开展重点监察。将瓦斯、水患等灾害严重、安全管理差和事故多发等矿井列为重点监控对象，每季度至少监察一遍，对重大熄患按照“四定”原则落实整改。
    2．开展专项监察。“一通三防”、防治水、提升运输等系统是煤矿安全生产薄弱环节和容易发生重大事故的环节，促进企业制定措施，跟踪监察，消除隐患。
    3．开展集中监察。针对国有大矿等地质条件复杂、生产环节多的特点，集中时间、人力、物力，对矿井全面剖析，重点监察矿井采掘接替是否合理、矿井生产布局是否合理、各生产系统安全设施是否齐全完好、大型机电运输设备运行状况是否可靠、矿井重大灾害预防编制和演习情况，有无超能力特别是超通风能力生产。
    4．开展突击抽查。节假日期间和零点班是矿井安全生产管理的薄弱阶段，由于干部职工情绪波动和容易麻痹，往往为完成任务突击生产，违章指挥、违章作业，是事故发生的多发期，应做为监察的关键。
    5．开展异地监察。每年国家局、省局、办事处组织监察人员到其他区域内交叉执法，增强敏锐性和权威性，便于发现区域性、普遍性问题，达到事半功倍的效果。
    6．开展政府督察。上级煤矿安全监察机构与监察等部门联合组织，定期对辖区内安全生产事故和重大违法案件进行督察，进一步落实责任、处罚执行情况。
    7．开展安全程度评估。借助中介机构的力量和优势，发现和查处安全隐患，督促企业整改隐患，为分类指导和重点监察提供了可靠依据。
    8．完善举报立案制度。对举报煤矿有重大违法、隐瞒事故的，应立案调查，专人负责落实处理。
    9．开展综合效能监察。执法前，作好执法准备，制定执法计划，做到执法监察与安全评估、安全评价、安全质量际准化、安全控制指标、治理整顿相结合，实现高效执法。
    三、认真履行职责，加大监察力度，做到依法行政到位，实现完成国家监察任务的目标  煤矿安全监察行政执法任务十分艰巨，必须认真履行职责，切实加大监察力度，保证依法行政和执法任务到位。
    1．关口前移，重心下移，加大监察执法力度。河南局建立四年来，共监察矿井9258次，查处事故隐患66284条，隐患整改61909条，整改率达93．4％，下达各种法律文书29513份，行政处罚555万元，责令关闭矿井567处，全省安全生产状况明显稳定好转。
    2．依法严肃查处事故，严格安全责任追究。四年来，河南局调查煤矿事故结案410起，处理责任人2227人，其中移交司法机关追究刑事责任282人，行政处分1823人，党纪处分122人，追究县处级以上公务员32人，国有重点煤矿企业副处级以上干部102人。
    3．严格煤矿建设工程安全设施和安全条件的设计审查和竣工验收，从源头上提高安全生产门槛，减少事故隐患。同时，严肃处理违反“三同时”规定的违法行为，责令立即停止施工，并依法予以行政处罚。
    4．坚持监察与技术服务相结合的原则，加快“六个技术支撑体系”建设。河南省已成立了19家在用产品检测检验机构，获得资质的安全评价机构62家，国家局认证的二级培训机构3个。
    5．指导协调矿山救护队建设，增强应急救援能力。河南局积极协调乡镇煤矿与矿山救护队签定救灾协议，督促救护队提高装备水平。
    6．严格执法程序，规范执法行为。首先是执法实体合法，做到违法事实清楚，证据确凿，适用法律准确，运用法律量罚合理。
    四、站准位置，准确把握监察尺度，做到执法职责到位，实现国家独立监察的目标   
    建立煤矿安全监察机构目的是摆脱煤矿安全监察与安全管理职责不清的混乱局面，依法行政，各司其责，分工协作，做到执法不越位、不错位、不空位。
    1．煤矿事故调查处理依法由煤矿安全监察机构按照规定权限牵头组织调查和报批，当地政府负责落实事故处理意见，煤矿主管部门和安全生产监督管理部门参加配合调查。   
    2．煤矿安全质量标准化工作由当地政府指定部门负责实施，各省大多是煤矿安全监察机构或煤矿主管部门牵头。
    3．煤矿专项治理整顿工作由地方  政府组织实施，煤矿安全监察机构、煤矿主管部门、安全生产监督管理部门、国土资源部门等参加，按照政府分工和各自职责，综合执法。
    4．涉及煤矿有关安全生产的基础性工作，如矿井生产能力、瓦斯(煤尘、煤层自燃倾向性)鉴定、水文地质、采区接替、事故应急救援预案等重大安全技术问题和资料，除向煤矿主管部门报告外，也得在煤矿安全监察机构备案。   
    五、沟通协调，把握监察关系要适度，做到执法环境到位，实现建立国家监察长效机制的目标   
    坚持独立行使国家赋予的执法职权的同时，必须加强与地方政府及有关部门的沟通协调，为执法营造良好的环境。河南省的具体做法主要有：   
    1．定期参加地方政府常务工作会议。各煤矿安全监察机构每季度定期参加政府常务工作会议，专题研究有关安全生产重大问题，研究部署防范特大事故发生的各项措施，监督指导本地区煤矿事故应急救援预案的编制和实施情况，公开特大事故处理意见。
    2．建立部门联动执法机制。重点解决跨区域、跨行业的难点问题和重大问题，减少工作环节，提高执法效果。政府组织安全监察、国土资源、煤炭管理等部门联合执法治理，各负其责，严惩违法行为，有效防止了透水事故发生。
    3．建立安全联席制度和事故联合调查处理机制。根据职能分工，事故调查组组长和技术小组组长由煤矿安全监察机构担任，管理小组组长由监察局长担任，按权限由煤矿安全监察机构直接批复给当地人民政府，落实事故责任。
    4．采取通报监察方式，发挥新闻媒体舆论作用。为加强与地方政府和国有重点煤矿的沟通联系，进一步增强安全生产责任制意识，加强对安全生产工作的重视和管理，及时反馈监察信息，对重大安全隐患和违法行为进行公开曝光，起到良好效果。
    5．进一步完善加强和改善安全管理工作建议方式。把发现的共性问题、重大隐患、严重违法案件，煤矿安全监察机构依法向地方政府和国有重点企业及时提出加强和改善安全管理工作建议，及时敲响警钟，引起重视。