《特种设备安全监察条例》的新特点

    1982年2月，国务院颁发《锅炉压力容器安全监察暂行条例》(以下简称《暂行条例》),对确立锅炉压力容器全过程安全监察制度，加强安全监察工作，遏制当时高发的锅炉压力容器安全事故起到了非常重要的作用。2003年3月11日，国务院颁布《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》），这是对我国50年来，特别是改革开放以来特种设备安全监察工作经验和成果的总结，是对世界发达国家特种设备先进管理经验的学习和借鉴。《条例》在内容和结构上更加科学、合理，在立法技术和体例上更加完美、新颖。《条例》与《暂行条例》比较，具有以下几个方面的新特点：

一、构建了依法行政的安全监察工作格局

    在《暂行条例》实行期间，行业主管部门对安全监察工作发挥了重要作用， “行业管理、国家监察、群众监督”是当时安全监管工作的突出特点。由于行业主管部门在政府机构改革中被逐步撤销，行业管理体制发生了动摇，特种设备安全监管工作由行业主管部门管理和国家监察的双重监管变为企业面对单一的国家监察模式。《条例》明确了使用单位（企业）是特种设备安全的主体，其主要负责人对本单位的特种设备安全全面负责；各级人民政府负有督促、支持特种设备安全监察工作，协调、解决安全监察重大问题的义务；同时，对社会监督予以肯定，规定任何单位和个人有权对特种设备违法行为进行举报，特种设备安全监督管理部门应当及时处理并给予奖励。这些规定形成了“企业全面负责、部门依法监管、检验技术把关、政府督促协调、社会广泛监督”的新的安全监管格局。

二、调整范围适应了经济社会发展的变化

   《暂行条例》只调整锅炉、压力容器2类设备。随着我国经济社会的发展，压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等设备、设施使用数量急剧增加，使用范围日益广泛，已经成为国民经济建设重要的基础设备和人民群众生活重要的基础设施。《条例》以行政法规形式定义了特种设备的概念，把调整范围扩大到锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等7类设备、设施，并在一部法规中进行调整，既适应了经济社会发展的需要，又是中国乃至世界安全监察法制史上的首创，体现了制度创新的精神。

三、确立了与社会主义市场经济体制相适应的基本制度

    《条例》实现了两个统一。一是安全监管主体的统一，7类设备由质检部门一个主体管理，有利于消除部门职能交叉，减轻企业负担，落实安全责任；二是境内外安全监察制度的统一，境外制造在中国境内使用的特种设备，同样受《条例》的调整，有利于履行“入世”承诺，建立技术性贸易壁垒，保护国家安全经济利益。
《条例》建立了严格的市场准入制度。生产、使用和检验检测特种设备，必须符合规定的条件，取得质检部门的许可；已取得许可但不再符合规定条件的，应当撤销原已取得的许可；未经许可从事上述活动的，要予以取缔。《条例》设立的严格的市场准入制度，适应了建立完善社会主义市场经济体制的要求。
《条例》增加了必要的行政执法手段和行政强制措施，设定了较为全面的行政处罚规定。为了适应特种设备安全监督管理工作的实际需要，依法查处特种设备生产、使用和检验检测活动中的违法行为，《条例》赋予了安全监督管理部门现场检查权、调查了解权、查阅复制权和查封扣押权，对特种设备生产、使用单位和检验检测机构违反义务所应当承担的法律责任作出了详细的处罚规定，为质检部门履行市场监管职能奠定了法制基础。

四、体现了政府行政体制改革的精神

    《条例》着力规范政府行为，落实监管责任，推进依法行政。首先，进一步完善行政许可制度。在巩固《暂行条例》所确立的行政许可制度的基础上，设置了8类行政许可，即：设计许可、制造许可、安装改造维修许可、气瓶充装许可、使用登记、检验检测机构核准、作业人员考核以及检验检测人员考核。同时，也对行政许可制度予以完善，主要有：1.合理确定许可项目，把不属于许可的事项改变其管理方式。如，将实施多年的安装报检改为施工告知，企业在告知后即可施工，无需质量技术监督部门审批。2.严格规范许可程序，对审批期限、工作方式、许可公开事项等作出明确规定。3.建立市场退出机制，对已取得许可但不再符合条件的情形作了撤销原许可、核准、登记的规定。这些规定丰富了行政许可制度的内容。
    其次，严格规范了政府安全监察行为。《条例》除对行政许可程序特别予以规定外，还对特种设备生产、使用中的地方保护和地区封锁明确予以禁止，对安全监察人员失职、违法行为的法律责任作出规定，把监督检查行为与特种设备生产、使用、检验检测行为同等列为调整范围，强调约束行政权力，推进依法行政。

五、指明了安全监察改革的方向

    一是为特种设备行政许可改革创新指明了方向。通过完善许可程序，推动特种设备行政许可改革，逐步建立审查、批准、监督三分离的许可工作机制。
    二是为立法工作的改革创新指明了方向。《条例》提出了安全技术规范的法律概念，确立了安全技术规范的法律地位，为实行开放立法，建立完善以安全技术规范为主要内容的法规规范体系奠定了基础。
    三是明确了检验检测机构的改革方向。《暂行条例》规定劳动部门设立检验检测机构，确定为事业单位，具有一定的行政色彩。为与即将进行的事业单位改革和技术机构改革工作相衔接，《条例》不再对特种设备检验检测机构的性质作出规定；允许特种设备使用单位经批准成立检验检测机构，负责对本单位一定范围内的特种设备定期检验工作；检验检测机构对检验检测结果承担法律责任。这就为检验检测机构走联合重组、规模化发展的改革奠定了基础。
    四是为现场监管方式的改革创新指明了方向。《条例》对现场监督检查的对象、范围、重点和方法都作了详尽规定，必将促进特种设备安全监察工作从注重行政许可向注重监督检查转变，从注重生产环节监管向注重使用环节监管转变，从注重技术管理向注重行政管理转变，从注重事故处理向注重事故预防转变。
    五是为特种设备安全监察科技创新指明了方向。《条例》鼓励推行科学的管理方法，采用先进技术提高设备安全性能和管理水平，增强生产、使用单位防范事故的能力，为开展事故预测预防和应急救援技术研究，推动长周期运行、风险评估和启动安全评价体系研究，实现危险源科学分级和有效监控提供了法制保障。
 
作者单位：国家质检总局
《劳动保护》2004年第6期