2003年下半年以来，国务院领导同志针对目前我国煤炭供应紧张以及煤矿安全现状，多次强调要提升具有安全保障的煤矿生产能力。这一指示，对于提高我国煤矿安全的保障能力，确保煤炭的长期稳定供应，具有很强的现实针对性和长远的指导性。什么是具有安全保障的生产能力，如何提升具有安全保障的煤矿生产能力，需要制定那些宏观政策，需要采取那些监管措施，是需要认真研究的重大课题。为此，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）研究中心承担并实施了这一课题研究任务。
这次调研历时5个多月，采取普遍调查、分片座谈和重点调查多种方式进行了全面、系统的调查研究。完成了东北、华北、西北、西南和华东中南5个区及11个省（区、市）调研报告16项。在此基础上形成了《全国国有煤矿安全保障能力调研报告》。
一、具有安全保障的煤矿生产能力的概念
具有安全保障的煤矿，是指具备安全生产基本条件的煤矿：一是生产具有合法性，证照齐全；二是安全管理体系完整、有效；三是矿井生产系统协调、合理；四是矿井灾害防治系统健全，安全技术措施完善；五是应急救援体系完整、有效。
具有安全生产保障的煤矿的生产能力即为煤矿安全保障能力。
提升具有安全保障的煤矿的生产能力，不仅是保障我国煤炭长期稳定供应的需要，而且是实现煤矿安全生产状况根本好转的必然要求。
二、国有煤矿生产能力状况
1. 2003年国有煤矿生产能力与其产量水平相当。截止2003年底，全国共计上报有能力（3万吨/年及以上）矿井（露天）2090处，核定生产能力约11亿吨/年。其中，原国有重点煤矿核定生产能力8.13亿吨/年，国有地方煤矿核定生产能力2.87亿吨/年。2002年和2003年，多数省区自行对管辖范围内的矿井生产能力进行了核定，采用的核定标准一般是年工作350天，日净提升时间16-18小时，可以反映目前煤矿的实际能力。
2．部分煤矿超能力生产。2003年国有煤矿生产能力利用系数为0.94，接近满负荷生产。2003年，超能力国有煤矿共计391处，占全国国有煤矿总数的18.7%，超产7695万吨。其中，原国有重点煤矿190处，占原国有重点煤矿总数的33.5%，超产6230万吨；国有地方煤矿201处，占国有地方煤矿总数的13.2%，超产1465万吨。超能力煤矿主要集中在华东和晋陕蒙地区。
3. 无能力煤矿产量。据有关资料和调查分析，2003年全国无能力煤矿（指衰老报废矿、关闭破产矿、大矿管理的小矿等）产煤6500多万吨。这部分煤矿由于产量被核消，基本不投入，普遍存在装备差、管理不到位等问题，各种隐患很多，是安全生产的薄弱环节。
4．煤矿生产能力的瓶颈制约。国有煤矿生产能力的瓶颈制约主要是通风系统、提升系统、运输系统、采掘面，分别占调查统计煤矿的33%、29%、19%和19%。占国有煤矿总数15%的矿井的核定能力是由通风系统决定的。因此，加强通风系统的改造不仅有利于提高矿井生产能力，也有利于安全生产。
三、国有煤矿自然条件状况
我国煤炭资源分布广，我国煤炭资源分布总体格局是北富南贫，西多东少。全国2300多个县（市）中，有1200多个境内有煤炭资源。煤田总体构造在世界上属于中等偏下，条件较差。我国煤矿特厚煤层少、埋藏深，决定了我国露天煤矿数量少，这与以露天煤矿为主的美国、澳大利亚相比，我国煤矿的安全生产难度较大。我国井工煤矿有像神华大柳塔、兖州济宁三矿这样自然条件非常好的矿井，但大部分煤矿存在着地质构造复杂、倾角大、煤层薄、煤层不稳定、灾害严重等这样或那样的问题，造成我国井工煤矿中高产高效矿井不足国有重点煤矿总数的1/4，国有地方煤矿机械化程度更低，安全生产难度较大。
1. 国有煤矿地质构造较复杂。原国有重点煤矿地质构造属于复杂或极复杂的占1/3以上，水文地质条件属于复杂或极复杂的占27%，顶板属于Ⅲ类和Ⅳ类的占30%，主要开采煤层属于不稳定和极不稳定，以及煤层倾角大于30°的均接近30%。从地域上来看，华北区地质构造类型属于简单或中等的煤矿占本区煤矿的68%，属于复杂和极复杂的煤矿只占32%；西北地质构造类型属于简单或中等的煤矿占本区煤矿的73%，属于复杂和极复杂的煤矿只占27%。这两区地质条件较好。而在东北、西南、中南、华东地质构造类型属于复杂和极复杂的煤矿所占比例分别高达47%、39%、39%、36%。
2. 国有煤矿自然灾害较重。瓦斯、水、火是我国煤矿的主要灾害。原国有重点煤矿中高瓦斯矿井占26.8%，煤与瓦斯突出矿井占17.6%，除山东、内蒙古的大部分矿区为低瓦斯矿井外，其他地区的瓦斯普遍较高，并有相当一部分煤矿瓦斯涌出量大，突出次数多，强度大。有煤尘爆炸危险的矿井占87%，有自然发火危险的矿井接近50%，受水害和冲击地压威胁的矿区有十几个，涉及几十个矿井。受水威胁煤矿主要分布在山西、河北、河南、山东、安徽、陕西等省。部分矿井同时具备以上不利因素中的多项，难以发挥机械化和集中生产的优势，造成用人多、环节多，是事故发生的概率和频率都高的重要原因之一。
3 煤矿开采难度呈增大趋势。随着我国煤矿向深部开采，灾害更加严重，治理技术越来越复杂，防治成本不断增加。根据对国有煤矿的调查，我国煤矿越向深部开采，瓦斯的浓度越大，突出的次数和强度都在增加。深部开采带来的支护、巷道维护、深部通风、运输等问题都需要解决。伴随煤矿的深部开采，地温、冲击地压等灾害也相继出现。东北地区国有重点煤矿由于开采历史长，多数矿井垂深已超过600m，冲击地压、地温的影响也越来越大，如抚顺老虎台矿一年平均发生冲击地压4000多次，震级达一级以上的1000多次，最大震级达到3.7级，严重威胁安全生产。
四、国有煤矿防灾系统状况
当前对煤矿安全生产威胁最大的仍然是瓦斯、煤尘、水、火、顶板等几大自然灾害。近年来多数国有煤矿对主要和重要的防灾系统环节进行了技术改造，建立了合理的通风系统，相当部分高瓦斯矿井新建了瓦斯抽放系统，多数高瓦斯矿井和部分低瓦斯矿井建立了安全监测监控系统，国有煤矿防灾抗灾能力有了较大提高，安全生产效果明显。但在防排水、防灭火、防尘、机电运输等方面实施技术更新改造和投入的力度普遍不大，进度相对滞后；在煤与瓦斯突出机理、预测预报、防治等难题上缺乏联合科技攻关。国有重点煤矿的防灾系统相对较完善，国有地方煤矿存在的问题比较突出。
1．通风系统。绝大多数矿井总回风瓦斯浓度在0.5%以下，有9%的矿井总回风巷瓦斯浓度偏高。多数煤矿通风压力适中，1/4的矿井通风压力偏大或通风困难。仍有部分国有煤矿特别是国有地方煤矿通风机老化、效率低下、通风系统不合理、通风断面小、通风设施破损等。近15%的国有煤矿存在超通风能力生产，超能力产量占四分之一。其中，原国有重点煤矿占85.8%，国有地方煤矿占14.2%。
2. 瓦斯抽放系统。国有煤矿高瓦斯矿井有60%建立了瓦斯抽放系统，主要是原国有重点煤矿，国有地方煤矿只是少数。2003年国有煤矿瓦斯抽放能力76.6亿m3/年，实际抽取瓦斯19.5亿m3/年，抽放能力和抽放量较2000年有大幅度增加。
3. 瓦斯检测系统。 60%的国有煤矿建有集中监测监控系统，其中80%是在2000年后配备的，实监测点数占应监测点数的比例超过90%，煤矿安全监测监控系统联网已超过半数。
4. 防灭火系统、煤与瓦斯突出防治系统。国有煤矿对外因火灾消防系统较为完善，部分国有煤矿在内因火灾（自燃发火）防治方面存在问题。目前对煤与瓦斯突出的机理还没有研究认识清楚，防治煤与瓦斯突出的设施不够完善，缺乏统一指导和科技联合攻关题。
5．防尘系统。国有煤矿大部分按规定设有较为完善的矿井防尘洒水系统和隔爆设施，有1/3的煤矿存在设施不足且老化的问题。多数矿井喷雾洒水自动化程度较低。
6. 机电运输系统。部分国有煤矿机电设备超期服役，此类设备主要有：高低压开关、大型固定设备及其构件和控制系统、架线电机车、高低压电缆等，特别是服务年限长的煤矿问题比较突出。
五、国有煤矿安全投入状况
1. 1997年~1999年国有煤矿安全投入很少。2000年~2003年国有煤矿安全资金投入总计124.14亿元，其中，国补资金占22%，企业自提占68%，地方补助及其他占10%。资金主要用于以“一通三防”为重点的安全技术改造。
2. 安全资金的投入使一大批安全技措项目得以实施，加强了安全项目科研和培训，提高了煤矿整体抗灾能力，在一定程度上促进了国有煤矿安全状况的逐步好转。
3.据对45户国有大矿统计，截止2003年底，安全欠账高达164亿元，其中安全工程欠账占52%；安全设施欠账占48%。
六、制约国有煤矿安全保障程度提高的主要因素
1. “安全第一”的观念还不牢靠，管理机制不完善。部分煤矿经营者坚持“安全第一”、“以人为本”的思想意识不强，重生产轻安全，重效益轻安全。对《安全生产法》所确立的生产经营单位安全保障制度不落实，往往是安全管理机构不健全，安全投入没保障，规章制度不完善。甚至一些煤矿，受利益驱使，“要钱不要命”。近年来，在煤炭市场需求旺盛、煤价持续上涨的情况下，许多煤矿超能力突击生产而导致的事故明显增多。
2．安全投入不足，欠账较多。近年来，煤炭企业经济效益有所好转，安全投入有所增加，但安全欠账仍然较高，其主要原因：一是近年来煤炭供应增长主要依靠生产矿井挖潜改造，煤矿原有的安全生产设施和设备多数已不适应能力增长的要求；二是国家对煤矿安全生产的标准提高，矿井原有的“一通三防”、机电运输、巷道支护等安全设施、设备和工程，需要进一步改造和完善；三是国有煤矿历史安全欠账太多；四是西部和东北老工业基地的煤炭企业经济状况仍然较差，企业自我投入的实力较弱。
3. 安全基础薄弱。煤矿防灾系统不健全，防灾系统能力不足，发挥不好，相当多的矿井防灾系统的设施陈旧，技术装备落后和老化。40%的高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，大多数煤矿安全监测监控系统局限于监测方面，缺少监控功能。1/3的国有煤矿产能的瓶颈是通风系统能力。有的煤矿排水抗灾能力小，防治水措施不足，有淹井危险。多数国有地方煤矿通风系统存在问题，包括通风机老化、通风断面小等。机电和运输设备老化，保护装置不齐全，防爆性能差等问题。根据对黑龙江省四大矿业集团和大雁煤业公司调查，主要设备超期服役率高达40％，其中50年代设备占30%；机电固定设备新度系数仅为0.5。
4. 小煤矿仍然是制约煤矿安全生产的主要矛盾。全国现有的28000处煤矿中，小煤矿25000多处，占煤矿总数的90％。这些小煤矿生产方式落后，安全设施简陋，抵御自然灾害能力低，大部分不具备基本的安全生产条件，而且从业人员素质低下，许多人缺乏应有的安全常识。这些年，煤矿发生的重特大事故有70%以上是发生在小煤矿。
5. 从业人员整体素质下降。国有煤矿中采掘一线工人相当一部分是农民工，特别在经济效益较差的西部地区煤矿。多数农民工是初中及以下文化程度，安全意识较低。农民工一般采用协议工的形式，一般在煤矿干几年，有的刚熟悉了工作，就卷铺盖走人，流动性较大，安全教育缺乏针对性，违章作业现象时有发生，人的不安全因素较为突出。
随着市场经济发展,全国各地煤矿对外承包工程比较普遍。外包队伍整体技术素质差，缺乏安全装备，流动性大，难管理，是煤矿生产建设中极不稳定的队伍，有些包工头为了追求利益最大化，不顾工人生命安全，违章施工。2004年6月29日某煤矿发生的塌冒事故，就发生在外包队伍。如何加强煤矿外包队伍和外包工程的监管是摆在煤矿监管部门和煤炭企业的重要课题。
6. 煤矿重大科技攻关课题难以实施，重大安全技术问题难解决。目前我国煤矿在“一通三防”、防治水、矿井深部地压、冲击地压、高温害和支护等方面存在许多技术难题，严重威胁着煤矿安全生产。这些涉及行业技术发展共性、基础性和前瞻性的重大科技课题，国家支持范围和力度与过去相比大大减少，基本上处于中断状态。重点煤炭企业下放后，受单个企业和科研院所经济实力限制，难以开展技术攻关。
7．煤矿专业技术人才面临青黄不接的状况。目前国有煤矿中，大专以上程度的技术人员仅占职工总数的3%左右，而发达国家为60％以上。在近40个年产500万吨以上的大中型煤炭企业中，工程技术人员不足2000人。由于煤炭行业困难，地矿类专业学生在全校学生中所占比例，由几年前的40%下降到目前的5％。据9所原煤炭高校的不完全统计，1999～2002年共有毕业生37931人，到煤炭行业就业的只有3538人，占9.3％。某矿业集团近10年流失人才900多人，其中技术人才270人，10年内未进1名大学生。技术人员匮乏和层次低使技术措施不到位，制约煤矿安全技术和安全管理水平的提高。
8. 煤炭行业管理相对弱化，宏观调控乏力，安全管理缺乏有力的体制保障。煤矿安全监察体制不完善。近年来，随着煤炭行业管理机构的撤销，国家对煤炭行业的宏观调控乏力。特别是一些产煤省撤销了煤炭管理机构，政府对煤炭工业的行业监管弱化，资源管理、技术政策、劳动管理、综合利用等方面的监管都不到位。从国外主要产煤国家的情况看，对于作为资源性能源产业的煤炭工业，政府监管和调控的手段都比较强。美国年产煤炭10亿吨左右，美国能源部拥有14000名直接雇员，其中2000人左右从事与能源政策相关的工作。能源部下属的能源信息署拥有600多名职员。
七、国有煤矿安全保障能力评价
通过对煤矿生产能力、煤矿自然条件、煤矿防灾系统评价、煤矿安全投入评价、煤矿应急体系评价、煤矿安全程度评估的评价，得出了目前煤矿安全保障能力评价结论。2003年，全国国有煤矿中具有安全保障的的生产能力约9.6亿吨，占总能力的87%，原国有重点煤矿安全保障程度高于国有地方煤矿。
2004年全国原煤产量预计为19.5亿吨，其中约12亿吨是具有安全保障的生产能力，4亿吨需要对安全系统进行改造补套，1.5亿吨是安全状况不达标的，另2亿吨是不具备基本安全条件的小煤矿和已报废（破产）的矿井生产的。
八、提升煤矿安全保障能力的措施和建议
煤炭是我国的主体能源，煤炭工业是我国重要的基础产业。改革开放20多年来，煤炭从数量上保障了国民经济快速发展的需要，但在安全方面付出了沉重代价。这与科学发展观极不协调，与煤炭作为我国主体能源的地位极不相称。本世纪头20年，要实现国内生产总值再翻两番，煤炭供应总量仍将持续增加，安全生产压力进一步加大。为提升具有安全保障的煤矿生产能力，提出以下措施和建议：
1. 进一步完善煤矿安全监管体制。（1）建议按照国家监察、地方监管的定位，对国家煤矿安全监察和地方煤矿安全监管的职责进行调整。强化地方政府对煤矿的安全监管职能，强化煤矿安全监察机构对各地煤矿安全监管情况进行监察的职能。（2）进一步完善煤矿安全监察体制。建议将煤矿监察办事处更名为监察分局。对于没有设立煤矿安全监察机构的省区要尽快设立。建议在各级安监、煤监机构增设总工程师职务。建议适当提高基层安全监察人员的工资待遇，对于稳定队伍，提高队伍素质都是十分必要的。
2. 加大安全生产投入力度。为了满足国民经济发展对能源的需求，同时保障煤矿安全生产，用三年时间，使现有煤矿安全保障的生产能力达到17.5亿吨，同时关闭2亿吨不具备基本安全条件的矿井，用煤炭大基地建设的新矿和扩建矿增加的能力弥补其缺口。今后三年内，为使5.5亿吨现有煤矿生产能力变为具有安全保障的，测算需要投入约518亿元。（1）资金渠道由企业自筹和国家投入两方面解决。建议国家加大煤矿安全技术改造和安全科技投入，尽快弥补煤矿安全欠账；建议地方政府允许煤炭企业按照《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》（简称《管理办法》）规定的高线提取安全费用，部分省在煤矿能承受的范围内，可突破《管理办法》规定的高线提取安全费用。（2）依法对安全资金的使用进行监管。目前安全资金的使用缺乏有效的监督，有些企业挤占和挪用安全资金。为此，建议有关部门，配合《管理办法》，制定安全资金管理、使用和监督的部门规章，建立由煤矿安全监察部门和审计部门联合对安全资金使用情况的监督制度，确保企业的安全资金管好用好。
3. 继续深化煤矿安全专项整治。（1）全面贯彻瓦斯防治的“十二字方针”，继续加强“一通三防”工作。瓦斯事故然是国有煤矿的主要灾害事故，在特大和特别重大事故中仍占绝大多数。目前，40%的高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，15%的国有煤矿产能的瓶颈是通风系统能力，多数国有地方煤矿通风系统存在问题。因此“一通三防”是仍然是安全工作的重中之重。要继续加强以治理瓦斯灾害为重点的煤矿“一通三防”工作。（2）实施煤矿包工队准入制度。针对目前煤矿包工队存在的问题，建议承包煤矿施工企业在承包煤矿工程前，必须依照《安全生产许可证条例》规定，向安全生产许可证颁发机关申请领取安全生产许可证。要加强对承包、发包煤矿工程施工安全监察，对承包煤矿工程的施工企业进行安全生产条件考核，从源头上把好安全生产关。建议将承包煤矿工程施工企业纳入《煤矿安全生产许可实施办法》或依照《行政许可法》制定专门规章，作出具体规定。（3）对超能力、无能力煤矿及整体承包的国有地方煤矿分类监管。这部分煤矿安全投入少，存在装备差、管理不到位等诸多问题，其安全隐患较大。部分实施承包经营国有地方煤矿这一问题也很突出。建议煤矿安全监察机构对这类煤矿进行重点监察。（4）规范煤矿生产能力核定工作。本次调查显示，有些省区的煤矿核定生产能力是企业自行核定，没有经过行业主管部门的复查验收；有些省区自1997年以来没有重新核定煤矿生产能力。建议国家有关部门建立一套科学规范的煤矿生产能力核定标准，定期对煤矿生产能力进行核定，为煤矿安全监察和行业管理提供依据。此外，为了保证煤矿主要设备的日、月、年检修时间，建议重新制定科学的检修标准，为煤矿安全监察提供依据。（5）进一步加大对小煤矿的整治力度。建议进一步加大对小煤矿的整治力度，对高瓦斯矿井或瓦斯突出矿井以及其它自然灾害严重的煤田，应明令禁止小煤矿开采；对目前存在的非法开采和越层越界开采问题，应采取刚性措施限期彻底清理；对非法违规开采的小煤窑继续实行最严格的关闭政策；对死灰复燃的加大惩治力度；对给非法开采提供保护的政府官员进行严肃查处；对利诱、阻挠、威胁安全执法部门的单位和个人要依法严惩。
4. 加快实施“科技兴煤”战略。建立科技攻关资金渠道，争取每年从科技部或国家发展改革委安全技术改造专项资金中列支一部分，作为引导资金，在国家煤矿安全监察局的领导下，组织煤炭企业、科研机构、大专院校和有关单位开展安全领域基础性技术研究和科技攻关。
5. 加强煤矿专业技术人才队伍建设。（1）改善煤矿技术人员待遇。打破论资排辈的陈规陋习，在分配上，应适当向技术人员倾斜。大幅度提高业务技术骨干和有突出贡献的技术人员的收入。在煤矿效益大幅度增长的情况下，煤矿有条件也有能力改善他们的待遇。（2） 充分发挥技术人员的作用。要充分尊重和发挥技术人员在安全生产中的作用，赋予他们支配与其职务相适应的人力、财力的权力，使他们有职有权，权责统一。（3）增加生源供给。国家应通过建立煤矿教育基金，实施财政补贴，及减免相关专业学费等措施，扩大大专院校煤矿安全生产专业招生规模，增加生源供给。目前安全生产专业在大专院校仍属二级学科，与安全生产在经济社会发展中的地位极不相称。建议把安全生产专业升为一级学科。
6. 稳定队伍，全面提高队伍的整体素质。煤矿的工作环境恶劣，危险性大，而工资收入低，福利条件差，是长期以来煤矿职工队伍整体素质低的主要原因。为提高煤矿职工队伍的整体素质，首要的问题是保证职工队伍的相对稳定，建议：（1）研究制定煤矿企业的最低工资标准。为了稳定煤矿职工队伍，国家应研究制定煤矿一线工人分地区最低工资标准，并根据需要适时进行调整，并向社会发布，吸引较高素质的人来煤矿工作，同时对煤矿经营者进行有效约束。（2）制定有利于稳定煤矿职工的管理办法。提高协议工养老保险和工伤保险提取比例。对煤矿现行用工制度进行改革，支持企业实行协议工可定期转为长期合同制工人，稳定职工队伍。（3）加强煤矿职工培训。制定新的符合实际的培训标准和培训教材，以防培训流于形式。煤矿企业要提高认识，积极配合有关部门对从业人员进行教育和培训，合理利用现有人力资源，采取有效措施，充分调动各专业人员的积极性。新招收人员必须经培训考核合格，方可上岗作业。
7. 加快大型煤炭基地建设。国家已提出建设大型煤炭基地，为国民经济发展提供安全可靠的煤炭供应能力。国家规划的大型煤炭基地共有13个，目前煤炭产能占全国总产能的近50%，规划2020年煤炭产能将上升到80%左右，对全国煤炭供应起到决定性作用。国家规划未来新增煤炭生产能力主要集中在大型煤炭基地内。建议按照“稳定东部、开发中部和西南、研究新疆及青海的开发方式”的方针，加快大型煤炭基地的建设。根据煤炭资源条件，在大型煤炭基地内新建煤矿要以大型煤矿为主，中型煤矿为辅，停止建设小煤矿；要对基地内的中小煤矿进行改造，提高其单井规模和装备水平；煤矿要按照安全高效煤矿水平设计，基本建设要严格按照“三同时”标准进行，使新投产的煤矿具有安全保障；要落实国家建设大型煤炭基地的优惠政策，加快大中型煤矿建设，逐步置换小煤矿生产能力，提高我国安全保障生产能力的比重。
8. 组建大型煤炭企业集团，改造小煤矿。（1）发展大型煤炭企业集团。大型煤炭企业具有经济实力强、煤矿规模大、装备水平高，人员素质高等优势，煤矿安全保障程度高。要发挥大型煤炭企业的优势，以大型煤炭企业为主体，通过联合其他大型煤炭企业，兼并其他中小煤矿，形成具有大规模生产能力和现代化管理水平的大型煤炭骨干企业和企业集团，提升具有安全保障的煤矿生产能力，同时改变我国煤炭产业集中度低，过度竞争的问题。（2）联合改造小煤矿。按照统一规划、合理集中、正规开采、保障安全、依法监管的方针，继续整顿和规范小煤矿。制定小煤矿整改规划，引导小煤矿联合改造，合理集中煤炭资源，统一规划开发，提高单井生产规模、最大限度地减少小煤矿数量。积极推广正规采煤方法，大力发展小型机械化。按照同一标准，规范小煤矿安全生产。加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的安全培训、技术服务和应急救援体系。依法加强对小煤矿的安全生产监管。要严格控制小煤矿开工规模，保证小煤矿规模产能控制目标的实现。
国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）研究中心
中国煤炭工业发展研究中心
2004年12月20日
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