交通企业安全评估工作进展缓慢的成因及对策

    为贯彻落实“安全第一，预防为主”的方针，加强和规范安全生产监督管理工作，提高交通、建筑、民爆等行业企业的安全管理水平和安全生产条件，2003年国家安全生产监督局下发《关于开展交通、建筑、民爆等行业企业安全生产状况评估工作的通知》安监管管三字[2003]43号文件后，各地结合实际相继提出了具体的贯彻执行意见。从目前了解和掌握的一些地方的情况看，各地对评估工作的要求不尽统一，认识也不一致，交通企业评估工作进展缓慢，进度不够平衡，分析造成这种状况的原因主要有以下几个方面：

    1、开展交通行业安全生产状况评估工作缺乏法律的强有力的支撑。部分交通行业管理部门的管理人员认为，《安全生产法》第二十五条只规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价”，没有明确要求交通行业企业进行安全评估；国家安全生产监督局下发的《关于开展交通、建筑、民爆等行业企业安全生产状况评估工作的通知》中引用的《安全生产法》第三十条规定：“生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责。”和第三十三条规定：“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府负责安全生产监督管理的部门和有关部门备案。”理由不充分。第三十条规定了特种设备、危险物物品的容器、运输工具等的生产和使用，检验、检测取得安全使用证或者安全标志，第三十三条强调的是对重大危险源的评估，一些水运企业认为自己只有几条运输普通货物的船在内河运输也构不成重大危险源，同时最近几年来国务院颁布的《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《道路运输条例》等也都没有规定明确要求交通行业企业进行安全评估。要求交通行业的所有道路运输企业和水上交通运输企业都要进行安全评估，法律依据不足。

    2、强制要求交通行业企业开展安全生产状况评估不符合《中华人民共和国行政许可法》的有关规定。为贯彻落实国家局的通知精神，一些地方明文规定将运输企业安全评估结论列为办理营运资质和年检的依据之一，对于不参加评估或评估结论为“未能符合安全要求”的企业，应视为不具备安全生产条件对待。这在实际上已将安全评估作为办理营运资质和年检的前置条件，不符合《行政许可证》有关行政许可设立的规定。一些地方的行业管理部门也担心强制推行交通运输企业的开展安全评估会诱发不安定因素，将自己推上被告席。

    3、评估质量令人担忧。从几家已完成的交通运输企业评估报告看，一些评估报告提出的存在问题和整改的措施建议尚达不到行业监管部门对企业年审的要求提出的要求，评价报告结论清一色是“基本符合安全要求”，行业监管部门对此意见比较大。分析造成这种状况的原因：一个是现有的评估机构过去几乎都是从事化工行业安全评估工作的，目前缺少有交通运输生产和管理经验的评估人员；二是现有安全评估机构数量少，力量不足，而需要评估的企业数量较多。就拿苏北某地级市来说，目前现有危险品企业3021家，其中生产企业410家（包括剧毒化学品企业17家）、储存企业9家、经营单位2450家，剧毒化学品使用单位152家。现有运输企业255家，其中水运企业188家，道路运输企业67家，除此之外还有建筑施工企业近700家，旅游企业80家，烟花爆竹生产企业和煤矿生产企业10多家，而具有评估资质的中介机构只有5家。这其中的相当一部分企业的评估工作要由地方中介机构承担，评估机构受利益驱动，超负荷运转，评估不深入，质量难保证。三是评估报告被退回重新进行评估的少，有的企业评估后时间不长就发生正常生产重大事故，也很少听到有中介机构因此而处罚或追究责任的。交通行业管理部门一方面要按安全生产监督管理部门的要求，按评估结论，在办理营运资质和年检时把关，承担把关不严和失职的责任，又要在一些企业的不满声中担心损害行业管理部门的自身形象，总有一种帮别人挣钱，吃力不讨好的感觉。

    4、交通行业运输企业对安全评估的重要性和必要性缺乏正确的认识。一些企业出于既得利益的考虑，舍不得资金投入。一些只在内河运输经济效益又不佳的小型水运企业，对安全评估反响较大，认为开展安全评估增加了企业负担。已进行过国家海事部门安全管理体系论证的企业认为，既然已搞过安全管理体系论证，又要搞安全评估，并且安全评估无论是从形式上还是内容上都不及安全管理体系论证严格，就不应当让企业重复投资，花费人力、物力和财力。

    要改变交通企业安全评估工作进展缓慢的状况，推进安全评估工作，使安全评估真正成为预防事故发生的一道“防火墙”，笔者认为应当采取以下几条措施：

    1、强化宣传，提高对安全评估工作重要性、必要性的认识。交通行业属于高危行业，是安全生产事故的多发领域。开展交通企业安全生产评估对交通企业安全管理体系及管理工作的有效性和可靠性、预防事故措施的完善性和对不安全行为的可控性进行的评价，通过系统发生事故的危险性的定性或定量分析，评估系统发生危险的可能性及其严重程度，以寻求最低的事故率、最少的损失和最优的安全投资效益。从这个意义上说，安全评估是安全管理和决策科学化的基础，是依靠现代科学技术预防事故的具体体现。正因为如此，各级各有关部门应当加强对开展交通企业安全评估重要性和必要性的宣传，通过各种形式的宣传，提高交通运输企业、行业管理部门及有关各方对开展这项工作的认识，使交通企业认识到开展安全评估工作是企业的内在要求，使行业管理部门认识到办理营运资质和年检过程中进行评估情况的把关是行业管理部门应尽的安全责任。

    2、突出重点，分类推进。依法行政，是我们各级管理部门义不容辞的责任。在没有法规强烈支撑交通行业运输企业必须进行安全评估之前，为减轻安全评估工作的阻力，宜按照难易程度和交通运输企业发生危险的可能性及其严重程度的大小区别对待，不搞“一刀切”。对危险性较大的道路和水上客运企业，道路和水上危险物品运输企业的安全评估宜先行一步。对发生危险的可能性及其严重程度相对较小道路货运和水上货运企业，宜与其他安全体系论证一样，采取鼓励和引导的方针政策，条件成熟再全面推开。对已通过国家海事部门安全体系论证的航运企业建议暂可根据企业的需要决定搞不搞企业安全评估，以维护海事部门水上交通安全监管的权威。

    3、积极扶植发展交通运输专业评估机构，不断提高评估质量。安全评估的管理机构应继续加大对安全评估从业人员的资格培训，积极鼓励交通管理部门组建评估机构，鼓励和发展具备条件的交通行业的学会、协会、研究会从事安全评估工作，鼓励现有评估机构通过引进既有交通运输安全管理实践经验，又有安全评估资格的人才，取得交通运输行业的评估资格。要加强对已取得评估机构的动态考核和评估报告的质量检查，对不具备评估资质的机构，要本着宁缺勿滥的原则，坚决予以清理。对评估机构追逐利益，不负责任、应付了事、甚至出具虚假报告和超资质范围开展评估的机构，要依法严肃处理，对评估未尽事项造成重大事故的应当依法从重处理，从而提高安全评估机构的责任意识，确保评估质量。