道路交通安全管理要克服和防止“五重五轻”

    近几年，我国道路交通事故居高不下，每年事故发生数都在50万起以上，死亡人数都在10万人左右，事故起数、死亡人数高居世界第一，占全国安全生产死亡人数的80%以上。道路交通事故的频繁发生，不仅给成千上万个家庭带来了深重灾难，而且造成了巨大的经济损失。特别是最近一段时间，特大道路交通事故频发，在一定程度上还造成了不良的政治影响和社会影响。如何切实加强交通安全管理，有效预防和遏制交通事故特别是重特大事故频发的势头，是值得研究和思考的问题。笔者认为，道路交通安全是一项流动性大、涉及面广、管理复杂的社会系统工程，要压降交通事故，一个重要的方面就是要理性地思考道路交通安全管理中存在的问题，用系统工程的原理指导道路交通运输安全管理工作，积极探索有效的措施和方法，走出“头痛医头、脚痛医脚”的误区。当前要克服和防止“五重五轻”：

    一、重运输企业驾驶人交通安全教育管理，轻全社会道路交通安全法规的教育和安全意识提高。据全国道路交通事故统计分析，2003年因自行车骑车人交通违章引发交通事故造成25673人死亡、68040人受伤，分别占年度总数的24.6%和13.8%。农林牧渔业等农村人口、农民工和城市个体劳动者交通违章引发交通事故分别造成11914人、12603人和16447人死亡,45189人、48778人和97264人受伤。此三类人员共死亡40964人，受伤191231人，占死伤总数的39.2%和38.7%。笔者认为，造成这种状况的原因主要有三个方面，一是一部分公民特别是农村人口对现行的交通法规不甚了解，不自觉地违反交通法律法规；二是部分公民知道交通法规的有关规定，但缺乏执行交通法规自觉性而有意违背法规；三是交通安全管理部门对违章行为制止不力，对骑自行车、三轮车等非机动车违章管理时紧时松，对行人违章管理的不到位，使一些遵守交通规章不坚定的公民产生动摇而加入到违章行列。从特大交通事故发生的情况看，不少重特大道路交通事故与公民特别是农村人口安全意识淡薄，为了节省乘车费用，搭乘手扶拖拉机、机动三轮车、小型货车及单位自备车等非客运工具有关，这些车辆大多超载、车辆技术性能和稳定性能差，不符合客运条件，驾驶员技术素质低。苏北沿海某地近三年发生的四起重特大事故中三起与之有关。因此提高全民的交通安全意识和自我保护意识，是长期而又紧迫的任务。最近几年，一些地方通过开展交通安全宣传进机关、进社区、进企业、进乡村、进学校的“五进”活动和道路交通安全法规宣传日等活动，对提高全社会安全意识起到了一定的效果。但总体上，交通法规宣传教育行为，仍然停留在部门行为的层面上，没有转变为政府行为、社会行为，公民的安全意识尚未极大提高，乡镇政府、街道办事处（居委会）道路安全教育监管的责任还没有完全落实，单位自备车的安全管理还比较松懈，交通安全的普法广度和深度尚需进一步加强。

    二、重客运企业和危货运输企业安全管理，轻普通货运企业安全管理。现行的道路运输管理，根据客运和危险货物的运输对象的特殊性，适当提高了其市场准入条件、驾驶人从业条件、车辆技术状况标准等，而对普通货运没有特殊要求；客运企业设立的门槛比较严格，货运企业的设立相对放开。客运企业过去大多隶属于交通行政主管部门，即使现在客运企业改制后，不少地方仍然把客运企业的安全情况作为考核交通行政主管部门的内容之一，因而交通运输部门对其检查指导相对较多，而货运企业特别是普货企业，由于其分散在各行各业，安全管理一般由过去有隶属关系的部门主管，交通运输部门对其行业安全检查指导相对较少。个体货运者除违章行驶、违法经营接受有关部门处罚外，没有明确安全生产的监管部门，部分地方将其安全责任明确给乡镇政府或街道，但实际上也都没有得到很好的落实。普通货运同客运和危货运输一样都属于高危行业，不加区别地放开其市场的准入、驾驶人从业条件和车辆技术状况标准，对道路交通安全影响很大。据2002年全国道路交通事故统计资料， 2002年底全国大型客车、大型货车、小型客车、小型货车保有量分别为800553、3839614、11638622、4711021辆，分别占汽车总数的3.74%、17.88%、54.34%和22.00%。大型客车、大型货车、小型客车、小型货车肇事造成6522人、25130人、23506人和7976人死亡，分别占汽车肇事死亡总数的10.00%、38.53%、36.04%和12.23%。大型货车肇事致死率在运输车辆中仅次于大型客车、高于小型客车。每辆大型货车的平均肇事死亡是小型客车肇事死亡的3.24倍，根本原因在于其自身重及载重量大，运动时的动能是其他车辆的数倍或数十倍，一旦发生意外，能量释放造成的伤害很大。今年全国因货车造成的10人以上的特大交通事故就有多起。如：今年2月5日,贵州一辆农用车,在凯施线6公里处翻下100余米深谷,造成18人全部死亡。2月11日山西一货车与大客车相撞翻入沟中造成12人死亡， 8月4日, 河北衡水市武强县境内，一辆拖挂大货车，行至302省道138公里处，与路边两辆农用三轮车相撞。造为21人死亡。9月30日，徐州一辆解放牌大货车，行至合徐高速公路滁州市定远县境内，车辆失控冲过中心隔离带，撞上正常行驶的一辆金龙大客车，造成25人死亡，42人受伤。因此，高度重视货运安全管理，把货运安全放到道路运输安全全局中去思考，适当提高普通货运车辆特别是大型货车的技术标准和从业驾驶员的资格条件，加强对货运的运输安全监管，是当前压降道路交通事故的一个重要措施。

    三、重驾驶人员的安全教育，轻车主安全教育。现在，绝大多数运输企业驾驶人员安全教育的制度比较健全。有的对非特殊情况而未参加学习的还有明确内部管理制度和经济处罚措施，但相比之下，对车主的安全教育却抓得不紧，也不够扎实。驾驶人员作为车辆的直接操作者，对安全行车固然起着最关键性的作用，这是不争的事实。但目前运输企业大多实行线路承包或单车承包的经营方式，采取“一般事故由车主负责赔偿，重大事故由分公司（车队）负责赔偿，特大事故由企业统筹赔偿”的办法，表面上，把不安全行车损失造成的风险落实到了车头，实际上也弱化了运输企业对驾驶人员选择权、使用权和管理权。否则，一旦发生事故，车主往往以驾驶人员是运输单位选定为由，而拒绝赔偿事故损失，甚至要求运输企业赔偿其车辆损坏造成的损失。所以实行这样赔偿办法的企业，除对驾驶员硬性规定的如驾龄达不到要求，在规定的时间内发生过重特大事故等特殊情况等外，车主基本上掌握着驾驶人员的选择权和使用权。据笔者对当地部分运输企业的调查，客运企业的车主正常自驾运营车辆的不超过企业驾驶人员的12%，且集中在短途农村班线上，货运企业自驾运营车辆的不超过的企业驾驶人员的17%。驾驶人员作为打工者的一簇，在现行经营模式下，其收入的多少，是由受雇用的车主决定的。车主的安全意识，对驾驶人员的安全意识影响很大，驾驶员的许多不安全行为也与车主关系很大。车主受经济利益的驱动，常常授意驾驶员多拉快跑，超速超载，甚至疲劳驾驶。有的客运车辆为了赶在其他车辆前面多带客，把公路当成赛车场，存在着重大事故隐患。因此，在加强对驾驶人员安全教育的同时，必须进一步强化对车主的安全教育，对因授意或强行要求驾驶员违章操作而造成重特大道路交通事故的车主也应一并追究法律责任。同时运输企业要进一步完善生产经营承包（线路使用）合同，提高自身的安全管理权威。规定在使用期内违犯企业安全生产规章制度，不服从企业管理或因违法违章被交通安全管理部门或运输管理部门处罚达到企业规定数量的或造成重特大道路事故的，运输企业可无条件地要求车主限期将车辆过户转出（或并收回线路牌）。运输管理部门可根据道路运输企业违法违规和造成重特大道路事故情况，收回客运企业线路经营权直至取消其经营资质。

    四、重证件审验，轻过程控制。大多数运输企业为保证驾驶人员的技术素质，都根据国家的有关规定制定了企业的应聘条件，不仅规定了驾龄，还规定了安全行车里程标准，但在实际考核录用驾驶人员的过程中，并没有完全达到目的。对当地部分运输企业的调查表明，企业新录用驾驶员3年内发生道路交通事故率约占同期总事故率的35%-55%。分析其原因，一是实际驾龄难以确认。现在驾驶员供过于求，有的长期未找到驾驶工作，有的驾一段时间，停一段时间，最终企业一般皆以取得驾证的“证龄”代替“驾龄”。二是实际安全行车里程更难考核，特别是多次变换工作场所的。三是事故情况不全。只要不发生重特大道路交通事故，一般什么证明都能出。这对目前法规上有特殊要求的，从事客运和危险货物运输的驾驶员的选用来说就打了个折扣。一些企业虽然针对驾驶员队伍中一部分人多次发生事故的情况，建立了“黑名单”制度，即对经常违规和发生事故的驾驶员将其辞退出本公司，并通知所属单位都不得再行录用，但往往是此家辞退后到彼处重操旧业，事故依旧，对压降全社会的事故总量没有起到多大的效果，只是实现了事故可能性的转移。因此，一方面应当实现“黑名单”资源的社会共享，让事故易发多发的驾驶员，无人聘用，使其从退出驾驶员职业，另一方面，应当加强对驾驶员从业适应性检查，包括速度估计、复杂反应判断、处置判断、动体视力、夜间视力、视野、深度视觉和注意力检查等，对达不到要求，易引发事故的，从培训核发驾证之初，就将其拒之驾驶职业门外，对已取得驾驶职业资格的劝说其退出驾驶队伍，收回驾照。考虑到因驾照被暂扣或家庭等特殊情况暂时不能驾车，运输企业应当建立驾驶人员“备用人才库”或设立专门的代驾服务中介机构，提供顶班或代驾服务，防止车主临时私招乱雇不具备从业资格的驾驶员引发道路交通安全事故。与此同时，运输企业要加强对车辆技术状况的维修管理和例保检查，杜绝带病上路，并加强对车辆运输过程的检查和动态管理。客运企业还要加强始发站超载、危险品上车等安全管理。交通安全管理部门要改变重事故处理，轻道路巡查的倾向，对事故多发地段和国省干线要增派警力，严防死守。要交通积极推行交警轮岗制度。分析最近几年重特大交通事故发生的深层次原因，其中之一是同一车主在同一线路经营时间过长，有的十多年一贯制，与线路上的交警很熟，一些交警碍于情面对这些车辆超载、超速行驶等违章行为视而不见，加上一些重要道口，如高速公路入口缺少监管或监管不力，严重超载而长距离运输后，才发生重特大交通事故的案例在全国已出现过很多起，加强这方面的监管显得十分迫切。另外，近年来，包车和旅游车引发的重特大道路交通事故，呈上升的势头，包车和旅游车管理目前仍然是客运安全管理的盲区之一。10月10日，全国又发生了一起旅游车特大交通事故。重庆中国旅行社一辆大客车，行至四川省绵阳市平武县境内S205线147KM处弯道处，坠入涪江中。造成20人死亡，4人失踪，21人受伤。包车和旅游车事故高发的主要原因一是发车又不经过客运站点，缺少源头监督，特别是包车超载现象比较突出且普遍；二是未按国家规定标准配备驾驶员，驾驶员配备不足和不遵守道路运输操作规程，驾驶人员连续驾驶超过规定时间，引发疲劳驾驶；三是超速行驶。因此，交通运输部门要严格包车管理，严格控制包车牌的发放，督促运输企业加强对包车的监管。旅游管理部门要切实加强旅游企业的安全管理，督促旅游企业落实安全责任，不租用安全无保障的非专业运输企业的车辆。

    五、重法规制定，轻配套完善。近几年来，随着依法治国方略的实施，法制建设进程明显加快，《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路运输条例》等一系列的道路交通安全法律法规相继颁布和实施，道路运输安全的法规体系基本形成。尽管如此，由于法规起草、批准主体不一、出台法规背景不一等，法规间有些方面衔接不够。5月1日施行的《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》已将驾驶员改称为驾驶人，而7月1日施行的《道路运输条例》又称为驾驶人员，称法不够统一；《道路运输条例》第七条规定：国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。明确规定了县级以上道路运输管理机构是本条例的实施主体，却又在第二十四条第二款中规定申请从事危险货物运输经营的，还应当“有经所在地设区的市级人民政府交通主管部门考试合格，取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员”，与《道路交通安全法实施条例》 第五条规定的“初次申领机动车号牌、行驶证的，应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记”，一方面形成了主体地位的不对等，因为公安机关交通管理部门与交通主管部门的道路运输管理机构的地位才是对等的，另一方面，道路运输从业人员培训学校、教员资格的认定、管理等全部由道路运输管理机构负责具体实施，单独将从事危险货物运输经营的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员的上岗资格证的考核发放交市级人民政府交通主管部门负责，模糊了主管领导和具体实施的关系，市级人民政府交通主管部门在此事上既是运动员又是裁判员，不利于安全责任的落实，同时，国家交通主管部门至今也没有具体的实施办法出台。《道路运输条例》第八条和第三十二条对申请从事客运和货运经营应当具备的条件作了规定，要求“有健全的安全生产管理制度”。但究竟应建立和健全多少种管理制度，至今尚无下文，既不便于申请者掌握也不便于运输管理部门在实践中把关。根据国家安全生产监督局印发的《交通运输企业安全检查表》（试行），参照国家安全生产监督局已出台的安全生产许可证实施办法，笔者觉得道路运输企业安全管理制度应当包括：
    1、建立健全主要负责人、分管负责人、安全生产管理人员、职能部门、岗位安全生产责任制；
    2、制定安全生产目标管理制度、考核、奖惩制度；
    3、制定安全生产办公会议制度、安全检查制度、职业危害预防制度、安全教育培训制度、设备安全管理制度、安全生产档案管理制度、安全生产奖惩制度、车辆、设备及设施的维修、监测、检查制度；消除生产安全事故隐患制度，重大危险源监控和重大隐患整改制度，事故应急处理制度（预案）、安全生产事故管理制度，事故统计、报告、调查、分析、处理制度，安全责任追究制度；
    4、制定各岗位、工种的操作规程；
    5、劳动保护用品管理、发放、使用制度；
    6、车辆、第三责任、职工工伤等社会保险制度。

    又如《中华人民共和国道路运输条例》第九条规定从事客运经营的驾驶人员，应当3年内无重大交通责任事故的记录。显然出租车驾驶员属于从事客运经营的范畴。过去，交通运输管理机构按交通运输的有关规定，通过培训考核为新取得驾驶证的部分出租车驾驶员办理了从业资格证书，与部分地方的《道路交通安全管理条例》不符，法规间不协调，合规与处罚并存，现在《道路运输条例》实施后，一些地方前一段时间出现了新驾驶员赶“末班车”，申办从业资格证热的现象等，建议国家有关部门制定配套完善办法和政策。