社区消防管理模式研究

［摘要］ 本文根据社区管理活动的主体不同将社区消防管理模式分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型四种类型；分析了外国社区管理模式的特点，为我国社区消防建设提供借鉴；并对商丘社区消防管理模式的内容、社会背景作了简要阐述和评价。
［关键词］ 社区消防管理  社区消防管理模式

一、社区消防管理模式分类
（一）社区消防管理模式的概述
社区消防管理主要指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区消防的正常秩序，满足社区居民消防安全特定需要而进行的一系列的自我管理或消防行政管理的活动。社区消防管理通过各种体制、手段、方式等要素来落实管理社区消防的特定目的，这些要素的有机结合称为社区消防管理模式。根据社区管理活动中主体角色不同，将社区消防管理分成企业主导型管理模式、政府主导型管理模式、市场主导型管理模式、社会主导型管理模式四种类型。
（二）社区消防管理模式的分类
1．企业主导型消防管理模式
这种管理模式形成于计划经济时代，企业对社区内各种基础性设施享有所有权，在政府有关部门的参与下，企业直接或间接行使社区消防管理职能的管理模式，企业主导型社区消防管理模式是典型的企业办社会的模式，在企业的基础上建立社区消防。然后，企业对社区消防进行管理。企业主导型管理模式是企业对社区消防实行直线管理，融社区消防设施建设管理、消防宣传教育服务于一体，由企业房产、保卫、宣传等有关部门实施统一管理，对社区内消防设施器材安装、配备、维修、管理、使用，消防宣传、教育、培训等社区内的各项消防事务实施一条龙服务，政府、社会、市场在单位社区内消防管理的作用是微不足道的，所有社区消防的各项活动基本上由企业包办。
企业主导型消防管理模式的特点是：企业是社区消防投资的主体，社区内的各项消防基础设施建设(包括社区志愿消防站、室外消火栓、消防器材、消防宣传教育栏等设施)成了企业给予职工的福利，因而社区内各项服务功能和配套设施比较健全和完善。如河南商丘市的商电铝业集团社区是这一模式的典型，社区内设有志愿消防站,各项消防设施齐全，环境优美。在单位企业社区内居民对社区消防认同感和归属感较强，社区的消防安全秩序易于形成，同时社区内的各项消防基础设施有可靠的物质保障。社区居民能安居乐业，享受企业给社区居民带来消防安全的福利，政府对居民的消防行为的控制和管理也是通过单位来实现的，给政府对社区的消防管理助了一臂之力。企业单位社区由于以上的特点，决定了这种社区消防易于管理，较容易达到社区消防管理的目的，这也是企业主导型社区消防管理模式的优势所在。
但同时要看到企业主导型社区消防管理模式是计划经济条件下的特殊产物，本身存在许多不足，随着市场经济的发展，企业成为市场经济的主体，企业的竞争力和企业经济效益成为企业追求的目标，企业过重的负担——办社会，压得企业喘不过气来。因而这种主要依靠企业来管理社区消防的模式的弊端日益显现出来，与现代市场经济的发展不相适应，使这种企业主导型的消防管理模式逐渐被社会发展所淘汰。企业在转制过程中，办社会的职能逐步让位给政府、社会、市场等其他主体，企业便可以轻装上阵，迎接来自市场的严峻挑战。
2．政府主导型消防管理模式
这种社区消防管理模式是以政府为核心的管理模式，在现阶段主要是以市辖区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区消防主体的共同参与配合下对社区的消防设施器材安装、配备、维修、管理、使用，消防宣传、教育、培训等各项消防事务进行管理。上海市人大1997年1月审议通过新修订的《上海市街道办事处条例》，规定了街道办事处在社区建设中的职责和任务；①建立完善社区服务体系，开展社区服务，提高居民生活质量；②举办文化、教育、体育和娱乐活动，普及科学法律知识，提高居民的文明素质;③开展绿化的保护和建设工作，维护社区整洁，优化生活环境；④健全治安防范网络，创建安定社会秩序；⑤其他社区建设工作。因社区消防是社区建设的一个组成部分，这从法律上确立了以街道办事处为核心的政府主导型社区消防管理模式的地位。
政府主导型管理模式在消防方面的优点是政府能在社区消防建设中发挥主导作用，联合社区内各种主体(如城建、公安、文化、教育、城管等部门及企业单位)成为一体，形成条块结合的以块为主各司其职的消防管理网络，共同管理好社区的各项消防事务，政府在社区消防网络中发挥核心作用，担负着对城建、环卫、公安、文化等部门协调、组织功能。政府由于有坚实的权力作后盾，因而政府的行为具有权威性和统一性，这就为政府在社区消防管理和消防基础设施建设中的地位奠定了基础。这一模式的不足之处体现在这种政府主导型模式与我国目前政府机构改革的思路有悖。政府机构改革贯彻“精简机构，提高效能”的原则，为此必须转变政府的职能，降低政府的管理成本，减轻政府的负担。目前据不完全统计，街道办事处(不含党工委)承担的具体工作达100多项，街道工作已由单一民政型转为综合管理型和综合服务型，由主要做民政工作转向了统筹、协调社会性、地区性工作。①总之，政府主导型社区消防管理模式强调的是一种传统的政府办社会的模式，政府的负担因此而加重，管了许多不该管的事，从而降低了政府的工作效率，为此必须转变政府职能，使这一传统的单一政府管理模式向其他适应市场经济需要的模式转变。
3．市场主导型消防管理模式
这一模式又可称“物业管理模式”。它是在城市综合开发的基础上，适应市场经济的要求，建立起来的一种经营性的社区管理模式。这种模式包括以下内容：⑴由物业管理部门依照法规、合同对统一规划开发的新建设住宅小区的各类消防设施器材，以经营的方式进行集中管理，向居住人提供多方面的消防服务。⑵小区消防管理通常采用签订消防承包责任书和承诺的方式将具体任务落实到岗位管理人员身上。⑶对住宅小区中消防方面的社会管理、行政管理职能由街道办事处和公安、消防等有关方面配合进行。
物业管理模式在消防方面的优点是：⑴能体现市场经济竞争、公平、效率原则。由于物业管理公司是企业，是市场的主体。它的地位是很明确的，责权利是相统一的，避免了社区消防服务和建设方面相互推诿、互相扯皮现象，提高为社区居民服务水平，为社区“安全、方便、舒适”的优良消防环境的形成提供了保障。⑵社区消防的基础设施(志愿消防站、室外消火栓、消防器材、消防宣传教育栏等)的资金有了保证。由于投资的主体(房地产公司、物业管理公司)必须考虑自身的经济效益，为此他们提高基础设施的建设水平，吸引更多的社区居民前来居住，消防作为基础建设的一部分，投资主体必然加强社区消防的硬件建设，这也减轻了政府投资建设的负担，降低了社区居民对消防硬件不满意的程度。⑶社区的建设允许产权多元化，易于形成竞争的格局，能适应社会主义市场经济发展态势，因而这种市场主导型管理消防模式具有很强的生命力、竞争力。这种模式的不足之处在于物业管理公司或投资者更多注重的是经济效益，常会忽视社会效益，因而社区消防建设可能出现被忽视的现象，作为政府必须加以干预。物业管理是一种市场行为，政府对物业公司的消防管理不应是微观层面的，更多的应该通过有关法规来实现对整个市场的有效管理，使物业消防管理法制化、规范化，最终让物业管理公司走上社会效益、经济效益双丰收的轨道，真正发挥物业管理公司在社区消防管理中的作用。
4．社会主导型消防管理模式
这一管理模式可称自治模式，以社区居民委员会为核心，联合社区内其他各种主体(非政府组织、新经济组织、企业、个人)一起，共同参与社区消防事务的管理，实行真正的民主自治的消防管理模式。
1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。居民委员会是社区内的基层民主形式．在社区中以居委会为核心，挖掘社区中各项潜在的消防资源，共同建设社区消防，为社区的消防建设服务。社区内的各项社区消防事务由社区居委会及其他成员按社区的各项规则办理，社区消防的管理经费由社区成员通过各种渠道筹集。国家对社区消防事务的管理，以社区内各种组织、团体等为载体，运用法律、经济的手段，从宏观上对社区消防的工作进行指导，引导社区消防建设和发展。
社会主导型消防管理模式的特点是：其一能调动社区内居民广泛参与社区消防事务的积极性，真正发扬社会主义的民主，使社区居民真正地成为社区消防管理的主人，管理自己的消防事务，这与中国民主政治发展的方向基本一致；其二居民是社区消防事务的主体，广泛参与社区消防事务，易形成“我为人人，人人为我”的良好局面，有利于社区居民对社区消防的认同感、归属感的形成，有利于“社区是我家，消防建设靠大家”的良好风尚在社区内实现；其三由于社区各种主体广泛参与到社区消防建设中，形成“民建、民管、民用、民受益”的良好态势，因而大大减轻了政府在社区消防建设中的负担，有利于“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的政府管理体制的形成，有利于政府转变自己的职能，使政府从繁杂的社会事务解放出来。其四是社区居民积极参与社区消防事务，使社区消防的建设易于落到实处，有利于提高社区居民的生活质量。
    这种管理模式在很多方面也有待于改进。社区内主体做好消防工作的积极性、主导性的发挥必须依靠政府去引导，社区政府必须保证社区主体参与社区消防事务的行为有法可依，依法行事。另一方面，社区政府通过自己的政治领导和思想教育的优势，调动和发挥社区居民主体参与社区消防事务建设的积极性和聪明才智。把群众组织起来，建立有效的消防管理机制，这是消防工作走群众路线的具体体现，是一条很好的经验。
    综上分析可以看出不同类型的社区消防管理模式都有各自的优点和不足，为此我们在选择社区消防管理模式时，要根据各地的实际情况，吸收各种社区消防管理模式的优点，摒弃它们的不足，加以综合，形成适合自己特点的社区消防管理模式。现代社区消防管理模式的发展方向是：政府主体、社会主体、市场主体三者有机结合，在政府的领导下，根据“政企分开、政社分开、政事分开”的基本原则，让市场主体参与到社区消防管理中来，发挥各种社会主体的作用，使政府行为主体、社会行为主体、市场行为主体在社区消防管理中分工合作，在实践中探索最优化的组合形式来适应社区消防的管理和建设。
二、外国社区管理模式分析
      “社区”研究起源于西欧，1887年德国社会学家滕尼斯的《社区和社会》标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。美国的社区理论研究从20世纪20年代开始，因而可以看出西方的社区理论、社区研究已有上百年的历史。西方的社区理论和建设趋于成熟、完善，有着一套行之有效的社区行政经验，其中社区管理模式具有如下特点：
(一)社区与政府相结合，但以社区自身力量为主，政府力量为辅。目前国外的社区呈现出了政府重视、社会各方力量参与的局面，但社区内部的力量仍占主导地位，社区事务自治处理水平仍相当高，这就是国外社区管理模式的典型特点。社区本身是有自治性的人类生活共同体，社区工作主要在政府的领导下，充分发挥社区自身力量的作用，善于挖掘社区内的各种资源。政府对社区的作用仅限于为社区工作、社区居民的福利和权益提供法律上的保障，同时政府给予社区一定的经济援助并鼓励社区内成员互相帮助，互相合作，让社区内的工商企业、学校、医疗机构为社区提供资金和服务，充分利用社区志愿者队伍为社区居民服务
(二)政府参与社区管理应以法律的、经济的、间接的方式为主。政府对社区事务的管理有两种方法：一种是政府的各职能部门直接参与到社区组织中去，新加坡政府为了把城市或社区环境建设好，从三个方面直接干预社区事务：一是政府对社区的建设有周密的计划、严格的规定；二是政府在社区建设中投入资金，建立公共性设施；三是加强对社区的环境管理和监督。这种社区建设与管理，主要体现在政府在社区的环境形成中所起的作用。另外一种间接参与，政府通过社会中介组织、自愿形成的社团间接向社区提供服务。美国政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，它是通过积极培育和推动非政府组织的发展来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在美国社会舞台上，主要有三大角色，即政府、营利部门和非营利部门，其中非营利部门又称非政府组织或者称为社会中介组织。营利部门主要致力于经济的发展，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节，制定法律和财政支持，来实施宏观调控和客观管理。②
(三)充分利用社区内现有的资源，让它们共同参与社区管理。“社区是家庭各种生产经营单位、各种社会团体和机构组成的有机体，调动各方面力量参与社区建设是社区行政工作重心之一”。③社区内的非政府组织对在社区行政中沟通政府和居民之间的关系起着至关重要的作用，在美国，社区内的非政府组织对社区行政起着积极作用：⑴对社区服务功能的开拓，服务体系的建设，起到了组织管理和推动的积极作用。⑵对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局起到了不可替代的作用。⑶带动社区的各种服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到不可低估的作用。社区主体的广泛参与社区的管理，政府的负担大大减轻，克服了资金、技术、人员方面的障碍，有利于政府对社区的宏观管理。
(四)西方社区管理模式的产生有它特定的历史、文化传统。在分析国外社区管理模式时不能忽视历史、文化因素对国外社区管理模式的影响。国外自古以来文化传统中重自由、民主等个性发展的因素，作为社区个体更加注重个人的自由，追求自身的个性解放，而社区内的团体的自治倾向更加明显，因而外国政府在管理中根据社区的实际情况，选择适合它们发展的社区管理模式。国外社区管理体制以松散性为主，主要发挥社区主体的自我管理的作用，体现了一定的自治性。而我国由于二千多年来封建专制行政文化的影响，社区管理模式中行政性色彩较浓，从纵向看，区政府是结构严密的行政管理机关，作为政府的派出机关——街道办事处是一个功能齐全、结构完整的“准政府”，连基层的群众性自治组织——居委会也承担许多政府的行政职能，其他横向组织、团体被社区的政府纳入行政范畴，成为社区政府管理的左右手。
    从国内外社区管理模式比较中看出，外国的社区管理模式中有很多的优点、长处，我们在探索、创建社区管理模式时，可以大胆地去借鉴西方发达国家在社区管理方面取得的经验，做到洋为中用，提高我们的社区管理水平。
三、社区消防管理模式个案研究
　　（一）商丘社区消防管理模式
   ２００３年９月２３日～２４日，河南省政府召开了社区消防建设工作会议，会上对全省社区消防建设情况进行了总结部署，与会代表对商丘社区消防管理模式进行了细致的分析和论证，给予了很高的评价。有人认为商丘社区消防管理模式是河南落实公安部、民政部山东现场会的硕果，他回答了消防社会化发展中的一个战略性课题，昭示了一种发展前景和方向，在全省社区消防建设中已经走到了前列，因而对“商丘模式”进行研究，有利于全省乃至全国城市社区消防管理模式的建设。
     （一）“商丘模式”的内容
       1．社区消防的定位。商丘市根据时代的需要，本着有利于政府管理，有利于社区消防主体的自治，有利于充分利用社区消防资源，提高工作效能，对社区消防重新进行了定位，将社区消防定位于小于街道办事处，大于原来居委会的层面上。梁园区按照居民实际居住地重新调整了社区消防规模（将原来的７７个居委会，整合成３３个社区居委会），这种定位是比较合理的，它一方面克服了定位在居委会，以原有居委会所辖区域作为社区的弊端(规模过小、资源分割)，社区消防内的资源在狭小的空间内，无法得到合理的配置；另一方面又克服了定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区的弊端。商丘对社区消防的定位有利于社区的成员参与社区消防建设，进行自我教育、自我管理、自我服务，调动社区成员参与社区消防建设的积极性。
    　2．社区消防的划分。商丘市根据居民居住的地缘关系、心理认同感等社区消防构成要素，为了有利于社区居民行使民主权利，优化社区消防资源配置，将社区重新进行划分。第一种是按照居民居住和单位自然地域划分的“板块型社区”；第二种是以封闭型居民小区为单位的“小区型社区”；第三种是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；第四种是根据社区的不同功能特点划分为“功能型社区”。这些社区的划分有助于社区政府因地制宜地去开展社区消防工作，发挥各社区在社区消防建设中的优势和特色，真正地做到社区消防自治与社区消防管理相结合，有利于社区消防的各项资源得到有效的配置，这种社区消防划分是根据社区的不同的实际情况决定的。
    3．商丘社区消防管理模式的组织体系建设
商丘市社区组织体系包括决策层、执行层、议事层和领导层。社区消防组织体系作为它的一个组成部分而存在，并依附于它。（街道办事处设消防管理委员会，社区居委会设消防管理工作组，居住小区设消防协管员）其中，决策层是社区成员代表大会，定期开会决定含社区消防建设等重大事项的组织，它是社区内消防自治的权力机构；执行层是社区消防管理工作组，它与规模调整后的社区居委会实行一套班子，两块牌子。主要由居委会成员、户籍民警、物业管理公司负责人等方面人员构成的，社区消防管理工作组对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能主要是管理社区消防事务；议事层是社区协商议事委员会，主要成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表组成，它的职能是对含社区消防事务在内的事情进行协商、议事，同时可以对社区消防管理工作组的工作进行监督，因而它是议事监督机构；领导层是街道办事处消防管理委员会（严格的说是党组织，因为他们根据党章的规定，对社区内党组织进行重新设立，主要有社区党委、总支和支部，而消防管理委员会成员有这三级党组织成员组成，形成了社区工作的领导核心）。商丘社区消防建立了完善的组织体制，形成了严密的社区消防网络体系，扩大了基层民主，强化了监督和制约机制，初步形成了权责明确、互相促进、互相制约的社区消防管理模式。这种社区消防组织体制将社区内各种力量和资源纳入到统一的社区消防管理范畴之中，有利于社区消防管理水平的提高。
4．社区消防管理的领导者素质明显提高
商丘在选拔社区消防干部中引进了竞争机制，通过“公开、公正、公平”的原则，通过民主选举产生，使一大批政治素质好、文化程度高、有较强的组织领导能力、热心社区消防事业的人走上了社区消防工作岗位。一支年富力强的社区消防管理干部活跃在工作岗位上，为社区消防管理工作上一个新台阶准备了条件，领导干部素质提高是社区管理充满生机和活力的源泉。
5．社区消防服务活动依靠社区消防自身的资源顺利开展
    商丘社区模式中，在街道办事处消防管理委员会的指导下，社区居委会消防工作组组织开展社区消防志愿者活动，通过开展社区消防志愿者活动，提高了社区居民的生活质量，增进了人们的满足感、成就感，居民的主人翁意识增强，节省了大量的社区消防管理资金，提高了社区消防工作效率，改善了社区消防的人文环境，为社区消防共同意识的形成提供了基础。社区中形成了社区消防志愿者服务网络，真正形成了“我为人人，人人为我”的良好的社区消防环境。
（二）商丘模式产生的社会背景
商丘在社区消防建设中多次到济南、青岛、四平等地参观学习，汲取了他们大量的经验，应该说商丘社区消防建设是我国许多地方社区消防建设的一个缩影，与全国其它城市社区消防建设有共同的背景。它的产生符合现时代经济、政治、社会发展的需要，是我国城市社区消防建设发展的具体体现。
1．商丘模式的产生是中国经济体制改革深化的产物
自于市场经济的发展，计划时代的“政企合一”、“政社合一”的模式逐渐解体，原来与政府、企业关系密切的人员转移到社区中来，上下级之间纵向关系逐渐弱化，横向的合作联系日益密切，这样使得社区消防的管理仅依靠政府、企业负责成为不现实，必须综合各方面社区消防力量、共同建设社区消防成为趋势，新的社区消防管理模式应运而生。
2．商丘模式是政府机构改革、职能转变的产物
政府职能转变是一个权力下放的过程。简政放权，权力的层层下放，最后落到基层——社区。政社分开后原来许多由政府办的事落到社区的肩上，导致了权力中心向社会的转移，社区的负担越来越重，因而社区必须结合社区的区情，探索适合自身发展的管理新模式。
3.新时期社区居民生活水平不断提高居民对消防安全要求越来越高。原来简单对物质生活层面上的追求转移到精神生活层面上的追求，原来由单一政府主体发展居民区自然环境、消防安全环境、文化生活环境的格局无法满足居民新的需要，因而必须对原有社区消防模式进行改革。
4．社会处于转型时期，城市里的不稳定因素增多造成了社区不稳定，这样必须有一个能化解这些矛盾的强有力的共同组织的出现。这就必须增强社区的凝聚力和吸引力，将这些矛盾化解在社区内部，仅依靠街道办事处或居委会的行为是难以奏效的，必须有一支综合、系统的力量来解决这些不稳定因素，维持社区消防安全、文明的生活秩序。
（三）简评商丘社区消防管理模式
商丘社区消防管理模式运转一段时间以来，在适应市场经济体制发展，推进基层民主政治建设，实现政府职能转变，加强党同人民群众联系，提高人民群众生活质量，促进社会稳定和国家稳定等方面取得显著成就，同时促进了城市社区消防建设的发展，丰富了城市社区消防建设理论。商丘社区消防管理模式仍然处于探索阶段，在实践中还存在很多难以解决的问题，有许多值得进一步研究和完善的地方。例如，社区消防内既要体现自治，又要坚持党的领导；既要避免行政化的倾向，又要避免完全的企业市场行为，消防管理委员会如何协调好党、政府、企业等主体之间的关系是一个难点。其次，随着市场经济的发展，社区消防利益主体的多元化，社区如何培育社区消防共同意识，形成社区消防的认同感、归属感，是摆在社区消防管理者面前的难题。商丘社区消防管理模式在这些方面作出了很大努力，但具体的效果如何，有待在实践中进一步论证。商丘社区消防管理建设的总目标是努力建设以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导，社会各方面参与，群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会化消防自治管理的运行机制，进而创建有中国特色和商丘地方特点、充满生机和活力的现代社区消防建设体系。
我们分析认为，商丘社区消防管理模式是一种政府行为与社区自治行为相结合的管理模式，尽管这种模式有很多地方还不太完善，有很多问题还值得探索和研究，毕竟它代表了我国社区消防管理和建设的方向，对我们今后在社区消防工作中探索社区消防的管理模式具有借鉴意义。

①施云华、吴志华：《城市街道社区管理体制改革及其模式选择》。
②参见谢玲丽《美国社区中的非政府组织》。
③参见曾峻《社区行政初探》。

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