试述重大火灾隐患的成因及整改对策

    近几年来，我国高层和地下建筑、石油化工企业以及公众聚焦场所火灾频发，给国家和人民生命财产造成了巨大损失。仅吉林省1999年下半年就连续发生了辽源集贸大楼、珲春金发木业有限公司、长春欧亚商都、四平百华大楼、长春夏威夷大酒店等5起特大火灾，造成死亡20余人，直接经济损失4000余万元。近年来，又先后发生了吉林市森鼎家俱城、长春三马路面料批发市场、延边汪清商城等重特大火灾事故，特别是吉林市中百商厦“2.15”特大火灾造成５4人死亡，更是震惊中外。

　　透过上述几火灾，我们不难发现其存在着本质上的共性问题，那就是：发生火灾的单位均存在着重大火灾隐患，公安消防机构均多次对其进行过监督检查，提出过隐患整改意见，有的还下发了停业通知。但是这单位对公安消防机构提出的整改要求置苦罔闻，置自身的消防安全于不顾，我行我素，带险作业经营，最终养患成灾，悔之晚矣。面对火魔的频频光顾，面对日益严峻的火灾形势，我们面临着前所未有的严峻挑战和巨大压力，是到了必须认真思考和研究解决办法的时候了。

　　重大火灾隐患的成因

　　经济建设与消防安全的关系摆位失衡，致使消防工作未能与经济建设同步发展。随着改革开放的不断深入和社会经济建设的迅猛发展，城镇规模不断扩大，高层建筑拔地而起，地下工程广泛开发利用，增加了火灾扑救难度；生产生活中用火、用电、用油、用气量增加，新技术、新工艺、新产品的大量涌现，增加了致灾因素；所有制结构越来越多样化，企业隶属关系越来越复杂，所有权、使用权、管理权分享，一座建筑多家所有或多家使用的现象越来越普遍，增加了消防管理的困难；在急功近利和极端个人主义思想驱使下，只顾眼前利益不作长远打算、只顾自身利益不顾社会公益的行为随处可见。以上多种因素综合在一起，造成了个别企业、甚至是一些政府在经济建设与消防安全关系的摆位上失调，致使消防工作不能适应城乡快速发展及社会安全保障的新形势。以吉林省为例，多年来，城市公共消防基础设施建设始终滞后于城市建设的发展，城市公共消防站点少、布局不合理、消防供水设施匮乏、消防车辆装备器材落后等问题严重影响着城市抗御火灾的整体能力。1995年国务院批转公安部《消防改革与发展纲要》后，吉林省制定印发了“九五”“十五”消防发展规划，明确了全省各城市的公共消防设施和消防车辆装备建设任务，并在全省会议、省政府有关文件及职能部门监督管理工作中多方采取措施极力推动此项工作的落实。近年来虽了一些成效，改造、新建了部分城市公共消防站，添置、更新了部分消防装备器材，解决了消防通讯方面的一些问题，但是，在编制城镇消防规划、增加城市公共消防站点、改善消防布局、提升消防站等级和增加公共消防供水设施等方面，一直没有明显改观，多数地方旧帐未还，又欠新帐。目前，全省城镇消火栓数量不仅未增加，反而在减少，欠帐78％的比例远高于全国城市消火栓欠帐平均46％的幅度。长春市人民大街延长段、高新技术开发区、吉林市吉林大街、松原市乌兰大街等一些城市在新、改、扩建街路过程中，均未建设公共消防供水设施，造成消防供水空白区，有的城市连现有的公共消防供水设施也不能保证完整好用，甚至出现非正常减损。按照国家标准规定，吉林省城市公共消防站应有162个，现只有98个，“九五”期间只增加了6个；应有公共消火栓13599个，现仅有2801个，而好用的只有1561个，所增无几。总体看。吉林省“九五”期间城市公共消防设施建设的增幅远远低于全国平均60％以上的水平，而欠帐幅度则远远高出。在消防车辆装备建设上，各地也普遍欠帐较大，举高、照明、排烟、通讯指挥及大吨位水罐等特种消防车辆严重缺乏。绝大多数地区连常规消防车都达不到《规划》规定的配备标准，距离国家标准则相差更远。上述问题导致社会整体抗御火灾的物质保障基础十分薄弱，处于既不能有效预防、也不能有效扑救的尴尬境地，问题相当突出。例如：四平市百货大楼特大火灾，就因其附近仅有的2个消火栓是日伪时期建造的，早已报废，又因没有举高消防车，给火灾扑救带来极大困难；长春夏威夷大酒店特大火灾，也因消防特种车辆缺乏而难以在浓烟下有效施救。这两起火灾事故都造成了重大经济损失，并带来了重大人员伤亡，教训极其深刻。5年多来，吉林省城市公共消防设施之所以起色不大，究其原因，首先是各级政府没有认真吸取火灾教训，没有深刻认识到“小洞不补，大洞受苦”的道理，在解决消防设施问题上重视不够，决心不大，决策不力，投入不足，以为在消防设施建设上少花甚至不花钱不会出什么大事，心存侥幸，得过且过，没有将城市消防规划纳入城市总体发展规划中统筹安排，没有按照省政府的要求落实责任和任务，使消防规划被束之高阁。其次，有关部门未能充分发挥各自在城市公共消防设施建设中的作用，部门间缺乏沟通协作，各行其是，个别地方存地推诿皮现象，未能把公共消防设施建设纳入视野，有的甚至在城市基础设施建设过程中砍掉消防设施。再次，在城市公共消防设施建设工作中缺乏行之有效的监督制约和奖惩机制，政府、部门的领导干部思想上无压力，工作上无动力。同时，受地方经济建设发展水平的影响，因财政困难而在城市消防设施建设工作上捉襟足见肘，气力不足。加之一些行业场所和单位的经营者只重眼前利益不想长远发展，只顾经济效益不履行安全责任，不愿意在消防安全方面增加投入，对存在重大火灾隐患不愿意花钱整改，致使消防隐患比比皆是。

　　一些单位没有落实安全生产责任制，消防安全管理薄弱，违章行为突出。一些地方和单位认识不到消防工作的严峻形势和重大意义，没有从以往的火灾事故中吸取教训。不能把消防安全工作摆到重要议事日程，更不自觉地履行自身担负的法定消防责任和义务，致使消防工作无人抓，安全管理无人问，消防责任始终不落实。表现在企业转换经营机制过程中，一些领导对消防工作重视不够，领导乏力，摆位不正，新的安全生产管理模式没有随着新的生产经营机制一起建立起来，出现了诸多断层。例如一些企业原来建立　的防火安全领导组织，随着企业机制的转变被撤销或全并，人员被裁减，有一些中、小企业的改组、兼并、租赁后，原有的消防组织荡然无存。形成了消防工作失控漏箮的局面，消防安全约束力和防灭火能力大大下降。还有的企业领导忽视消防规章制度的执行和落实，对重点工种和重点岗位人员缺乏必要的消防安全培训，对违法违章行为不能及时制止和纠正，有的还姑息纵容，人为地造成了许多隐患。个别领导的法律意识淡薄，麻痹思想和官僚作风严重更是导致消防责任不落实的最主要根源。

　　有些新建、改建、扩建工程项目未经消防审核验收就擅自施工、投产或营业，留下大量先天隐患。很多工程项目，特别是1994年前后经济过热时期边设计、边施工、边营业的“三边”工程，遗留下了大批火灾隐患，1999年吉林省立案的200项重大火灾隐患中绝大多数的均属此列。其中，有的建筑工程在建设初期就没有按照消防规定要求施工建设，导致内部布局混乱，使用性质错综复杂，发行难度极大。有的则是建筑内部消防设施偷工减料，甚至没有消防设施；现在的设施又因管理和维护不善而不能正常使用。仅以吉林省高层建筑为例，在现已投入使用的377幢高层建筑中，就有107幢存在重大火灾隐患而未通过消防验收或验收不合格。309个由地下工程改建的人员集中的公共场所也存在着类似的重大火灾隐患。上述隐患永存全省各地，给当地人民群众的生命安全造成了严重威胁。此外，许多商场、宾馆、酒店、桑拿洗浴等公共娱乐场所为追求豪华气派，大量采用易燃、可燃材料装饰装修，电气设备安装不符合安全规定，任意修改或取消防火设计要求，疏散通道或狭窄或堵塞或占用，人为地留下了大量隐患。

　　消防法规体系不健全，职能部门执法力度不足。吉林省的地方性消防法规体系与社会和经济发展还不相适应，有些方面甚至出现空白。例如原来国家和省的消防法规对拒不改火灾隐患的情形未规定处罚措施，《消防法》出台后，虽规定了可以处罚，但设置了前置的条件，未规定处罚额度，不便于操作，给公安消防机构督促整改火灾隐患、查处违法违章行为来了一定难度。其次，执法环境差。主要体现在：一是行政干预严重。个别地方政府和部门的领导干部为了眼前需要，以牺牲消防安全为代价业谋取经济效益，以各种名义、方式干预消防机构执法行为，给监督执法工作来极大压力和阻力。二是火灾事故责任追究难度大。在火灾责任调查处理时，一涉及到领导责任，一些政府或部门领导就下不了决心，以种种理由为责任者开脱责任，致使火灾负有领导责任的人员及消防责任事故案的犯罪嫌疑人得不到应有处理。三是职能部门作用发挥不充分。一些基层公安机关和消防机构，对涉及到地方经济发展的重点项目和行业中存在的火灾隐患的监督整改工作，总是担心会遭致政府批评，怕承担影响经济发展的责任，心存顾虑。还有的公安消防执法人员责任心强不强，任心不强，满足于走形式，在跟踪检查和复查整改上力度不足。

　　重大火灾隐患的整改对策

　　提高各级领导对重大火灾隐患整改工作必要性的认识，整改火灾隐患，重在强化领导者的责任意识。纵观近些年来的重、特大火灾案例，可以看出，火灾发生的原因绝大多数是人为因素造成的，其中又以领导者的防火安全意识不强，火灾隐患整改不力者居多。一些企事业单位的领导在重大火灾隐患整改上“犹抱琵琶半遮面“嘴上喊得响可就是舍不得花钱，最终成灾，被群众讥笑为”舍得花钱买棺材。“要从根本上消防火灾隐患，必须首先使各级领导充分到重大火灾凶器的潜在威胁，认识到一旦成灾将对国民经济、社会发展、人心安定所带来的影响，牢固树立为官一任、保一方平安的思想，树立消防安全意识和火灾忧患意识，克服麻痹侥幸心理，摆正安全与效益的关系，真正将火灾预防作为经济建设系统工程中的一个重要环节来抓。在重大火灾隐患的整改上，要舍行投入人力、物力、财力、精力，做到亲自过问、亲自研究、亲自部署、亲自检查落实。同时，还要逐级建立领导干部消防责任追究制度，对因消防责任不落实、严重官僚主义、失职渎职、疏于管理教育而导致发生重、特大火灾事故的领导干部，要坚决依法追究党史纪、行政、经济、刑事等责任，使之在思想上时刻绷紧消防安全这根弦。

　　科学论证和评定重大火灾隐患，制定合理的整改方案。大量的高层建筑、地下工程进入社会生活，石油化工等易燃易爆化学物品的生产、销售、运输、使用，各种新技术、新材料、新能源的开发利用，不仅使火灾隐患明显增多，也使火灾隐患呈现出现代化的特征，即成灾容易，燃烧、蔓延迅速，难以扑救。如果消防监督管理工作仍沿用过去老一套的经验式做法就会与形势发展不相适应，难以对现代火灾进行有的效的预防、控制和扑救。面对这些新问题、新挑战，科学地论证、评定、监督、整改重大火灾隐患，是消防工作能否抓住机遇、乘势而上的一个重要方面。

　　重大火灾隐患的论证是一项专业性、科学性较强的工作，必须避免仅局限于表象做判断、缺乏系统分析、不究实质的做法。考虑到受专业知识限制，各级公安消防机构在本部门技术力量不足的情况下，应采取聘请一些地方专家参与指导认证的做法，通过对重大火灾隐患的全面、系统地分析，科学地认识火灾隐患，正确地评估、判定火患的危险等级，找出构成隐患的薄弱环节和关键因素所在，并制定出合理、经济的预防措施和隐患整改方案，是终达到消灭火患的目的。

　　充分发挥社会舆论监督作用。对已确定的重大火灾隐患，要依据《吉林省消防条例》第48条规定，由公安消防机构向社会公布，督促落实整改措施。抓住一些地方和企事业单位“不怕通报，就怕见报”的心理，加强并发挥新闻单位的舆论监督作用，充分利用报刊、杂志、广播、电视等各种新闻媒体，对那些存在重大火灾隐患、整改隐患不彻底或拒不整改隐患的单位和个人予以公开曝光，形成整改火灾隐患的强大舆论压力。

　　严格建筑工程开发、规化、设计环节的源头管理。“先天不足，后天难补”，与其耗费巨大的人力、物力、用于火灾隐患的整改，不如把住源头，切实减少和消除“先天性”火灾隐患。公安消防机构要强化对建筑设计和建筑施工单位的消防监督，加重对设计单位、施工和建设单位的建筑设计、施工中违反消防安全规定行为的处罚，使建筑设计、建筑施工单位明确并认真履行在落实消防安全措施中所应承担的义务。要严格竣工验收，凡是不符合防火规范的建筑工程，一律不得交付使用。要强化对建筑消防设施设计、施工、交付使用的消防监督和管理，加强对建筑设施局部使用性质变更的消防监督，及时查处建筑设施工过程中的违法行为。要做好到易燃易爆化学危险品从生产到储存到运输到销售等各个环节的管理。对新装置要从设计抓起，严格执行各项设计规范和标准。要对每个生产环节潜在的火灾危险性进行超前预测、评估和治理，保证在生产过程中不留下火灾隐患。

　　建立健全消防法规体系，改善消防执行环境。在现有消防法律法规的基础上，不断建立健全与《消防法》相互配套衔接的消防法规体系，保障“依法治火”的顺利实施。尤其针对国家尚无明确规定的有关消火栓等公消防设施建设和建筑消防设施维修、使用、管理等方面，要做出切合实际的规定，制定地方标准或技术规范。各级党委、政府领导必须深刻理解“依法治国”方略的精髓，要关心和支持公安消防机构的正常监督执法活动，做公安全消防机构严格执法、热情服务的坚强领导和后盾，积极解决公安消防机构工作中遇到的各类矛盾的重大问题，为其依法实施监督管理创造良好的外部环境。无论哪级政府和部门，都不能干涉公安消防机构的正常监督执法工作，要坚决杜绝领导干部自身违法违章的现象。

　　加大投入，尽快解决城市公共消防设施建设中存在的突出问题。各级政府领导要树立并强化社会化大消防的思想观念，解决好公共消防设施建设上存在的突出问题，不断强化和完善城市消防安全基础保障功能，深刻理解江泽民同志“责任重于泰山”的重要指示精神，按照罗干同志在青岛全国城市公共消防基础设施建设现场会议上提出的“不欠新帐、快还旧账”的指示要求，抓住国家实施积极财政政策发展经济、推进城市基础设施建设的有利时机，抓紧制定本地消防发展规划，并将规划纳入城市总体发展规划中统筹安排，保证同步规划、同步建设、同步发展。各级政府可以组织建设、规划、公安消防、财政、电信、市政等部门建立专门机构，认真研究编制本地的城市消防规划，使城市消防设施建设依法决策、依法管理、依法监督。

　　加大监管部门的工作力度，运用多种手段齐抓共管。一是要全面贯彻落实消防安全工作责任制。深入贯彻公安部第61号令，加强宣传、教育和培训，不断强化单位法人的责任主体意识，逐级落实消防安全责任，层层分解防火工作任务，量化考核指标，做到制度明确，责任到人。二是要贯彻落实新颁布的《消防监督检查规定》（公安部第73号令），加大消防执法力度。《消防监督检查规定》）已经公安部部长办公会议通过，自2004年9月１日起施行。新的《消防监督检查规定》对消防监督检查的形式和方法做了重大改革，变“一对一”式的监督检查为随机性的监督抽查，同时对消防监督检查的内容和程序都做出了明确的规定，是部局为了适应新时期消防工作形势发展变化的需要，建立新的消防监督管理机制所出台的一部重要的消防法规。各级公安消防部门要站在践行“三个代表”重要思想，坚持“立警为公，执法为民”的高度，学习掌握、贯彻落实好新的《消防监督检查规定》，提高消防监督执法工作水平，为消防整改火灾隐患，确保全社会的消防安全发挥积极的作用。三是要政府牵头，统一协调。政府主抓亲管，是督促落实火灾隐患整改的重要前提和保证。各级政府要按照主要领导为火灾隐患整改的第一责任人、分管隐患单位经济（业务）工作主管领导为第二责任人、分管公安消防工作的主管领导为第三责任人的原则，逐级落实重大火灾隐患整改责任。各级政府可以通过召开重大火灾隐患工作汇报会、督导会、现场办公会及整改协调会、与隐患单位签订火灾隐患整改责任书等形式，协调有关部门和单位，统一认识，制定整改目标的措施，为隐患及时彻底整改提供有力保障。四是要建立多家参与的行业管理制约机制。重大火灾隐患的整改是一项社会性、综合性很强的工作，也管不好，需要商工、城建、文化、教育、保险、房管、监察、检察院、法院等有关部门的通力合作、密切配合，齐抓共管。如房管部门对房屋的租赁、过户、入住，先交由公安消防机构对房屋的建筑结构、耐火等级、电气设施、使用功能等进行综合鉴定。符合安全要求的，方可为其办理相应手续，否则不得租赁、过户、入住；工商、治安等部门为歌厅、酒店等公共发许可证前，要经公安消防机构检查同意，方可为其办理执照或核准经营　项目；对占用消防通道、防火等违章搭建、占道经营的，工商、城建等部门要联合整治，坚决取缔；监察部对存在重大火灾隐患的单位可立案挂牌督办，落实整改责任、任务、期限、措施。确保隐患按期消除；检察院、法院对重、特大火灾事故中负有刑事责任的犯罪嫌疑人，要及时立案审理并严惩不贷；保险部门也要与消防部门互相配合，除提高在保户防火安全意识、为在保户提供防灾减灾服务外，还要组织力量到企业开展安全检查，消防不安全因素。组织专家组对重大火灾隐患和存在重大疑难问题的单位进行逐一论证，提出具体认证意见，从技术上解决难题。五是要抓好消防教育培训。要加强对法人代表、消防安全管理人员和消防控制中心操作人员、危险品作业人员等特殊工种人员的消防安全培训，增强法定代表人对企事业单位消防安全的自我约束、自我管理意识，增强特种岗位人员持证上岗、按章作业的意识，强化对消防设施的操作、检查、维护和保养。各地都要建立消防教育培训基地，针对本地区火灾发生的特点和规律，有计划、有针对性地实施消防教育培训，必要时可对高层建筑、地下工程、大型商贸市场、公共娱乐场所、易燃易爆单位和存在重大火灾隐患单位的领导及有关人员实行强制培训。六是要依法从严查处火灾事故责任。“顽疾还需猛药医”，要按照温家宝总理提出的“四不放过”的原则，从严、从重、从快公开处理火灾事故责任者，切实提高社会各界和广大人民群众对消防安全工作的重视程度，真正做到警钟长鸣。

　　1999年以来，吉林省各级政府、各部门一直将200个省级备案重大火灾隐患单位整改工作做为重点，积极采取各项措施，督促整改。截止2003年，已有171个单位整改完毕。2004年上半年，又有10个单位整改完毕，目前整改率已达90％。依法监督、依法治火，是我们整治火灾隐患、推进消防事业全面发展的必由之路。全国第20次公安工作会议明确了新世纪新阶段公安工作的三大政治和社会责任，提出了确保我国战略机遇期社会稳定的奋斗目标。我们要紧紧抓住当前党中央、国务院及各级党委、政府、公安机关对消防工作高度重视，人民群众消防安全意识日益增强，社会各项事业快速发展的有利机遇，全面推进重大火灾隐患的整改工作，努力预防重、特大火灾特别是群死群伤的恶性火灾，为全新的21世纪构筑一个祥和、平安的消防安全保障体系。