摘要：公众聚集场所消防监督管理中存在的问题及解决的对策。
在市场经济快速发展的过程中,我国经济和社会发生了深刻的变化,作为社会管理重要组成部分的消防工作,由于其机制、体制与市场经济的发展规律之间,存在许多客观和内在的不适应、不配套、不同步,进而造成消防工作滞后于经济和社会的发展,城市抗御火灾的总体能力较低,社会单位消防安全状况不容乐观。其中,以公众聚集场所消防安全管理的问题尤为突出。如何切实有效地加强公众聚集场所的消防安全管理,是当前消防工作亟待解决的问题，笔者提出几点看法和建议,以供同行商榷。
一、公众聚集场所消防监督管理工作存在的主要问题公众聚集场所涵盖的范围很广,公安部61号令、73号令均作出了较为清晰的界定,即商场(市场)、宾馆(饭店)、体育场(馆)、会堂、公共娱乐场所人员较为集中的场所等。对于这类场所现有的消防监督管理体制和机制的不适应性显得尤为突出,具体表现为:
1、消防行政执法机关与公众聚集场所消防安全问题的增长不对称
公众聚集的营业性场所近年来大量增加,这种状况造成两方面的问题:一是公安消防监督人员数量之少与公众聚集场所数量之多,导致部分公众聚集场所游离于消防监督检查之外,处于失控和漏管状态;二是监督检查任务繁重,一定程度上使公安消防部门疲于应付,不深不细的工作状况。
2、消防安全责任主体意识的缺位与公众聚集场所消防安全管理自主调解能力的不到位
在公众聚集场所经营的过程中,由于其内在经济人的动力、非计划的安排、短期的目标定位等因素,总会产生自身无法克服的缺陷，例如不能为公众提供良好的消防安全条件、或心存侥幸、或自认为利用非正常的人际关系便可以解决问题等,片面追求经济效益,漠视消防安全,火灾隐患大量存在,公众聚集场所既未纳入检查,又缺乏必要的督促和培育其落实消防安全责任制的检查机制,导致火灾事故频发。
3、行业、系统行政管理职能弱化,降低了消防安全宏观控制的效能
随着政企分开、企业改制等改革的深入实施和现代企业制度的逐步建立,原有的一些行业、系统管理部门被撤并或管理职能被弱化,无主管部门的企业大量增多,企业成为了市场的主体。行业系统管理的体制以及落实上级文件、政策的管理方式已经不复存在,行业系统内部强化消防安全管理的约束力也大打折扣。长期以来公安消防部门包揽消防工作的工作模式,同样也造成工商、文化、旅游、卫生等行政监管部门参与消防管理的思想缺位,一定程度上形成行政监管部门不愿管、不敢管消防工作的倾向。近些年来,由于火灾形势十分严峻,在政府的组织协调下,尽管相关行业监管部门将消防安全作为公众聚集场所市场准入的前置条件,但各部门大都是仅审查一下消防手续而已,真正对消防安全条件把关和实施监督检查的,仍然是公安消防部门一家。
二、加强公众聚集场所消防安全监督管理的对策
随着市场经济体制的进一步完善,社会单位自我管理将逐步走向自主管理,国家行政管理由微观管理转向宏观管理,由直接控制转为间接调控。因此,加强公众聚集场所消防安全监督管理,必须围绕《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系”的工作目标,笔者认为,应重点做好以下几个方面的工作。
1、准确定位消防监督检查职能,加强对公众聚集场所的宏观控制
公众聚集场所消防安全存在的问题,主要表现为:(1)在消防安全上自私自利、损人利己,只产生负外部效应,不产生正外部效应;(2)整个社会消防安全信息缺乏,某些单位对火灾隐患隐而不报,剥夺公众知情权;(3)在消防宣传、隐患整改、防火检查等工作中不作为。公安消防部门要加强宏观的引导,通过明确标准、强化服务、严格审批准入,加强消防安全信息的公众公告等措施,在增强社会单位的消防安全责任主体意识的同时,保证新建和已有的公众聚集场所符合国家防火标准;要严格按照公安部73号令的要求,实施对公众聚集场所的抽样性检查,达到通过检查具体单位而控制社会消防安全的理想效果。
2、强化行业管理职能,建立切实有效的调控机制
《行政许可法》的实施,对行政许可前置条件的严格限制,取消了工商、文化等部门在宾馆、商场、公共娱乐场所等公众聚集场市场准入前的消防安全条件审查,一定程度上削弱了对公众聚集场所的监督力度。对此,公安消防部门要摒弃以往“重许可、轻监管”的传统作法,以地方性法规的形式,使教育、卫生、文化、旅游、商贸等行业主管部门将消防安全管理纳入行业管理工作之中,切实承担起行业消防安全的领导和管理责任。
3、树立公众聚集场所消防安全责任主体意识,规范消防安全管理水平
从公众聚集场所消防安全管理的现状看,普遍存在主体意识缺位和不知道如何规范消防管理的困惑。可以通过政府、行业、公安消防部门的正确引导,火灾案例的教训,能够在不断强化中加以解决。笔者认为应认真梳理消防安全管理工作中可以利用的人力资源,合理确定消防安全重点部位,准确掌握消防设施、设备的配置和使用情况,本着责任主体和责任内容一一对应的原则,制定各级责任人员的职责,建立“人员、岗位、设施”三位一体的管理体系,逐级落实全员防火安全责任制,形成依托单位日常行政管理架构的消防安全责任链。
4、强化公众聚集场所规范消防安全管理的主动性和自觉性
消防安全作为公众聚集场所内在的安全条件,理当让公众及时知晓,通过公众的监督以及由此而产生的经济杠杆的约束效益,提高消防安全管理的效能。鉴于此,一是在公安消防部门对公众聚集场所实施抽查的工作中加强信息的公告,对消防安全不达标的单位,不仅要公告依法惩处的情况,而且还要向公众告知其存在的问题及由此可能引发的危害;二是会同公众聚集场所的相关行业主管部门,开展将消防安全管理纳入其中的行业等级评定,扩大行业管理的约束力,通过公示评定结果、强化导向引导等措施,强化公众聚集场所规范自身消防安全管理的自觉性和主动性;三是同国家质量认证管理部门联系,完善质量管理体系之中的消防安全管理内容,在贯彻质量管理标准的过程中,规范消防安全管理。
在社会消防安全管理责任呈现政府、行政主管部门和监督部门、社会单位、公民构成的多元化格局中,做好公众聚集场所的消防安全工作绝非政府或某一行政部门、某一单位可以完成的,它需要构建责任主体之间相互制约、相互协作、相互推动的良性互动机制,只有建立系统化协作机制,才能最大程度地提高全社会消防安全监督管理的效能,保障广大社会单位尤其是公众聚集场所的消防安全。