按：严格矿山安全许可监管是提高矿山开采技术水平，规范安全开采行为，强化安全源头管理的治本之策。本文概括了通过矿山安全生产许可证颁发管理，促进安全生产的基本做法、成效，分析了存在的一些突出问题，提出了相应的改进意见和建议，并结合许可证监管就加强矿山安全监管工作提出了思路性对策措施。
主题词：矿山安全 安全生产许可证 安全监管
加强矿山安全生产许可证审查颁证工作，对于把好矿山安全准入关口，提高矿山安全生产水平起了很大的作用。但是在矿山安全生产许可证审查颁证中也反映出许多问题，需要从法规的设置上到制度的实施上加以改进，使这项制度更加完善，更能有效地加强矿山安全监管，促进矿山本质安全水平的提高。
一、矿山许可证工作的主要做法和成效
根据国务院《安全生产许可证条例》、国家安监总局《非煤矿山企业安全生产许可证实施办法》和国家安监总局的总体工作部署，结合本省矿山安全生产许可证工作实际，克服了颁证集中、工作量大等困难，到2006年6月30日顺利完成了非煤矿山安全生产许可证首轮颁证工作，1956家金属非金属矿山企业（含独立生产系统）取得了安全生产许可证，占去年12月31日前提出申请数2278家的85.8%。至2006年底，全省取得矿山安全生产许可证的单位2115家，其中，金属非金属矿山企业持安全生产许可证1900家（部分证到期后不再申领），煤矿山企业3家，尾矿库19个，矿山采掘施工企业173家，地质勘探单位18家，石油天然气企业2家。
（一）积极部署，周密安排。矿山安全生产许可证工作起步阶段，各级安全监管部门领导十分重视，省、市、县三级安全监管部门都专门召开会议，认真学习有关法律法规，并根据本地区实际，制订矿山安全生产许可证工作实施方案。对实施过程中遇到的一些情况和难题，能及时报告上级有关部门，并能结合实际情况及时制订相应的对策和措施，确保矿山安全生产许可工作平稳实施。
（二）严把矿山企业申请安全生产许可的质量。在许可证申请过程中，我省规定：企业提出申请时应先由当地县和市安监部门签署同意申报安全生产许可证的意见。各地在积极做好许可申办工作的同时，认真做好安全生产许可标准的宣传贯彻工作，督促企业认真自查整改。对申办安全生产许可的矿山企业，各市安监部门组织矿山专家对矿山现场和安全管理情况逐一进行检查。对基本具备安全生产许可证颁证条件的，同意上报；对一些不具备安全生产条件，整改无望的，建议企业自行退出矿山开采。通过此项工作，一方面提高了颁证工作质量，有效推进矿山安全管理水平；另一方面也减轻了矿山关闭工作强度，使一部分原来要政府强制关闭的矿山企业转变为企业的自愿转产退出行为。
（三）充分发挥专家作用，集中力量做好审查工作。由于首次颁证工作时间紧、任务重，加上市、县正在或刚刚组建独立的安全监管机构，矿山监管人员匮乏，安全监督管理水平参差不齐，为此，专门制订了《关于委托开展非煤矿山安全生产许可证审查工作的办法》。根据矿山企业生产规模大小分别由省、市安监部门组织专家进行审查。省局专门公布了经过培训认可的100多位专家名单，以供全省各地组织审查时选用。我局根据各地审查工作量的大小，在专家费用方面给予适当补助。
（四）发挥安全评价机构作用，督促企业及时消除安全隐患。
为提高安全评价质量，省、市安监部门根据分工，组织专家对安全评价报告进行了评审。在保证安全评价报告质量的同时，安监、评价机构和企业充分沟通，对评价中发现的问题和整改方案进行论证，使企业明确了整改的目标和方法，为按标准顺利取证打好了基础。
在矿山安全评价过程中，建立了重大安全隐患报告制度和安全隐患整改确认制度。评价机构在评价过程中发现矿山存在重大安全隐患，必须及时向当地安监部门报告，督促消除隐患，推进了颁证期间整体安全工作。对评价过程中查出的安全隐患，安全评价机构要进行整改完成情况的确认。提高了安全评价报告提出的整改意见的针对性和可操作性，真正体现了评价机构作为安监部门的助手和联系矿山企业的桥梁作用。
工作成效：一是依法办矿、依法监管的意识进一步提高。矿山安全生产许可证工作开展以来，各级安监部门多次召开会议贯彻有关法律法规，利用多种新闻媒体，进行广泛的宣传，进一步提高了矿山生产经营单位负责人依法办矿的意识。同时，通过安全生产许可工作，使矿山安全监督管理人员系统学习了相关的法律法规，依法监管意识和依法行政水平进一步提高。
二是矿山安全管理水平明显提高。矿山安全生产许可证工作实施以来，通过三轮检查、整改（企业对照标准自查自纠，安全评价机构对整改意见落实情况的确认和安全监管部门的发证审查），矿山安全生产的硬件设施和安全管理水平有了很大提高。对不符合颁证条件的矿山，及时依法予以关闭。通过发证，消除了一批安全隐患，提高了矿山企业整体安全水平，也为进一步开展矿山安全标准化工作打下了基础。2006年矿山事故死亡人数比上年下降20.5%，没有发生一次死亡3人以上重大事故，矿山安全生产形势明显好转。
三是摸清底数，为实施分类监管打好了基础。通过安全生产许可工作的实施，摸清了全省矿山企业的分布情况及安全生产现状，建立了矿山企业安全管理档案。为实施矿山安全分类管理、对安全生产重点矿山实施重点监管打好了基础，也为各地进一步合理矿山布局和领导决策提供了依据。
二、许可工作存在的主要问题
（一）非煤矿山的定义不确切。安全监管部门的监管对象为非煤矿山，但什么是非煤矿山，其范围如何界定，目前比较笼统。特别是一些开采量小的工程建设矿山（如场平工程、开山修路等矿山开采和施工行为）是否纳入非煤矿山范畴，与公安、国土相关部门存在争议，有待商榷。
（二）采矿许可证期限过短。国家安监总局在《关于已申请安全生产许可证的非煤矿山整改和颁证有关问题的通知》要求：对于采矿许可证的期限少于三年的情况，安全生产许可证的有效期限原则上应与其保持统一期限。我省近2000家金属非金属矿山，其采矿许可证期限普遍少于三年，少数矿山采矿许可证期限少于半年。甚至因采矿许可证期限太短，导致不少矿山企业在申报安全生产许可证时采矿许可证尚在有效期限内，当安全生产许可审查合格决定颁证时采矿许可证已到期。此外，由于国土资源管理部门对矿山企业应缴纳税费进行调整等原因，矿山企业在采矿许可证到期办理延期（或换证）后，新的采矿许可证上注明的生产规模与延期（或换证）前不一致。这些都给安监部门的安全生产许可颁证工作带来很大不便。若安全生产许可证的期限与采矿许可证保持一致，一方面使得安监部门的工作十分被动，另一方面给矿山企业带来很大负担；反之，若不与其保持一致，则因采矿许可证变动频繁，国土资源管理部门未能将有关情况及时通报给安监部门，这又给安全生产许可证的日常监管带来很大难度。
（三）矿山安全评价质量有待提高。在对矿山企业提供的由安全评价机构出具的安全评价报告进行审查时发现，少数评价报告的质量较差，主要表现在下以五个方面：一是针对性不强，不同类型的评价报告内容大同小异；同类评价报告千篇一律，针对性和可操作性不强，重点不突出，特别是提出的安全对策措施和建议上没有针对性。二是对矿山的工程地质、水文地质条件调查得不够透彻，缺乏具体详细的数据表述；对矿山现状和周边环境了解得不够仔细，泛泛而谈；三是个别评价报告反映的情况与矿山现场不符合；四是评价报告的结论意见模棱两可，安监部门很难作为是否可以颁证的依据；五是评价提出的整改意见落实情况确认意见不真实、不确切。
（四）矿山企业信息系统亟待建立。企业的申报材料经县（市、区）、市到省安监局，每一级安监部门都需对企业的有关信息存入电脑，以备安全生产许可证及日常监管工作所需，由于没有建立省、市、县（市、区）三级联网的矿山企业信息系统，实现信息共享，各级安监部门都要进行矿山企业有关信息的文字录入工作，这种重复劳动不但占用了大量的人力资源，而且由于录入信息的要点和组合方式不一致，经常要对有关信息进行核对，使得审查颁证工作更加繁重。
（五）矿山企业“软件”建设十分欠缺。尽管矿山企业在申请安全生产许可证时都按要求上报了安全生产管理制度、安全技术操作规程、事故应急救援预案等材料，但在对矿山企业进行现场审查时发现，部分矿山企业无法提供上述材料，企业负责人和安全生产管理人员面对审查人员的询问，甚至对一些制度不清楚，更难以做到对制度进行严格贯彻执行。据了解，许多矿山企业直接把其他企业的大部分申报材料进行复制后改个名称然后上报，以至出现一个县（市、区）的申报材料出自同一“版本”。个别矿山企业甚至由中介机构进行安全评价、申报材料准备、申报“一条龙”服务，矿山企业本身对上报的材料没有留底，安全生产档案和台帐工作较差。
（六）开采设计和安全专篇（或开采方案和安全技术措施）等技术资料没有真正指导矿山生产活动。在对矿山企业进行审查时发现，部分矿山企业，特别是中小矿山企业没有发挥开采设计等技术资料的作用。一是企业没有利用设计为生产服务的意识，其请设计单位编制开采设计等技术资料纯粹是为了“满足”有关监管部门的要求；二是设计本身没有满足技术性、指导性、实用性和经济性的要求，设计单位没有和矿山企业进行充分沟通；三是各级安全监管部门依法监管的意识不强，未能对矿山企业实施有效监管。
（七）矿长及安全管理人员素质较低。尽管取证矿山企业的矿山都具有安全监管部门核发的矿长资格证和安全管理人员资格证，但这些人员（特别是中小型矿山的矿长和安全员）大多是当地农民，文化素质较低，没有必要的矿山专业知识。
（八）安全评价和许可证审查颁证责任不清。矿山企业申办安全生产许可证须经过安全评价，并经安全评价机构对其隐患整改意见落实情况的确认；又经过当地安全监管部门的初步审查和省安监部门的发证审查，对审查中发现的隐患督促整改，由当地安监部门确认整改到位后才能颁证。通过这么多道程序，似乎能够层层把关，但是每个关口应负的责任不明确，一旦出了事故，每道关究竟要负什么责任？负多大责任？都难以界定。
三、对下一阶段做好许可工作的意见和建议
目前，首轮矿山安全生产许可证颁证工作已全面完成，下阶段的颁证工作主要是对新办矿山许可审批和已取证单位的许可延续。根据一年多来许可工作实施经验，对下阶段安全许可工作提出如下意见和建议：
（一）明确基本建设矿山和工程建设开采等的安全许可程序。安全生产许可证是对生产矿山的安全许可，但对基本建设矿山的安全监管，国家仅对“三同时”提出了要求，对安全许可程序没有作出明确的规定。对于近年来大量存在的工程建设开采和边坡治理等矿山工程，由于开采时间较短，规模不一，且竣工验收后提交的不是一座生产矿山，往往是一块平地或一个永久边坡，因此这些工程的安全许可程序应根据实际情况设定，既能有效把住安全准入关口，又切合实际，便于操作。建议研究制订相应的安全监管办法，并明确相关的安全许可程序。
（二）建议改变省局一级发证的现状。非煤矿山数量众多，其审查颁证工作量大，以后的每次换证工作又过于集中，省级安监部门非煤矿山管理人员只有几个人，无法对这么多的企业进行审查。如果还是要动用专家，资金保障也有问题。并且省局集中发证也不利于属地监管责任的落实。为此，建议将目前的省局一级发证改为按规模分类，由省、市两级发证。
（三）进一步规范非煤矿山安全许可的条件和标准。一是建议对颁证的标准和需要提供的资料进行适当修订，不要设置安监部门做不了也做不到的条件（如劳动保险等）；二是许可工作应该严肃、合法，不能用参照来实施许可。如电厂灰渣库在《尾矿库安全技术规程》内是参照执行该标准，现在要对其按尾矿库安全生产许可来实施缺乏明确的依据。
（四）明确安全评价报告评审备案制度。安全评价报告如何评审，安监部门如何做好评价报告的备案工作，国家安监总局现行规定比较模糊，缺少可操作性。为确保评价报告质量，避免企业和评价机构弄虚作假情况的发生，建议明确由颁证的安全监管部门组织评审或由其委托相关机构进行评审，评审通过的予以备案。
（五）合理设置程序，明确安全许可的责任。对于安全生产许可的程序应予调整，合理设置，每道程序都应有明确的责任，并且责任应予量化。建议国家安监总局在程序上应设置为安全评价机构对于矿山企业进行安全评价，并对矿山安全生产条件进行审查。在出具的安全评价报告中，应明确作出是否具备安全生产条件的结论。安全监管部门依据安全评价报告的结论，作出是否发证的决定。安全评价机构应对提交的报告负法律责任，对于安全生产许可证审查发证工作负技术和现场审查责任；安全监管部门对审查发证工作负资料的合法性和完整性审查责任。
（六）加强对安全评价机构的监管。安全监管部门尽管对审查发证工作不需要负技术和现场审查责任，但并非都不需要到矿山现场，应按一定比例对矿山现场进行抽查。安全监管部门的现场抽查不需要作出是否具备安全生产条件的结论，其主要目的是检验安全评价机构出具的报告与实际情况是否相符。如果安评报告与实际情况不相符，质量差，甚至弄虚作假的，要予以通报批评，问题严重的，要吊销安全评价机构的资质。
（七）相关部门的行政许可应相互协调衔接。一个矿山企业需要进行许多行政许可，这些许可都是根据涉及相关部门的法律法规和部门规章来进行的，程序繁杂，各自为政，各种证照的有效期限不一致，相互之间不衔接。矿山企业为了能取得相关证照而疲于应符，相关行政部门在办理许可手续时也感到很不顺，尤其是作为安全生产许可证前置的采矿许可证有效期限很短，给安全生产许可证的颁发和日常监管带来很大难度。建议国家安监总局与有关方面协调，修改相关法律法规和配套规范，使矿山各项行政许可工作能相互衔接。尤其是对采矿许可证的有效期应有明确的规定，应根据矿产资源的赋存条件、开采规模等情况合理设置，限制最短开采期限，以避免短期行为，也便于与安全生产等许可工作相衔接。
四、加强已持证企业安全监管工作思路
（一）继续深化矿山安全专项整治。积极参与做好整顿和规范矿产资源开发秩序工作，将矿山安全作为全面整顿和规范的重要内容，加强联合执法，解决突出问题；与有关部门协调、研究解决矿产资源开发布局不合理，发证期限短等问题，以及由此造成矿山企业的短期行为。矿山安全整治的重点是预防和控制事故，露天矿山重点查禁扩壶爆破掏底崩落开采和限制并加快淘汰浅孔排炮开采；地下矿山重点是落实事故防范措施，消除重大事故隐患，关闭不具备安全生产条件的小矿山。对已经发证的矿山企业要回头看，杀“回马枪”，矿山企业存在重大事故隐患，以及取得安全生产许可证后，放松管理，降低标准，达不到规定安全生产条件的矿山，必须停产整顿，依法予以关闭。
（二）加强矿山源头管理，把好安全准入关口。严格控制新办矿山数量，限制最小生产规模，提高矿山准入门槛。与国土、公安等部门共同把住矿山开采安全的源头关，安全技术保障条件不符合要求的不得批准开办。进一步规范源头管理和实施“三同时”的工作。对所有矿山企业都要具有开采设计，早年开办未经设计的矿山要补做，并要监督企业按照批准的设计进行生产。对于新建尾矿库和尾砂利用的尾矿库要按规定进行设计，并按批准的方案进行施工。加强矿山地质勘探的安全监管工作，要按照《浙江省地质勘探安全生产监督管理办法》对探矿方案与安全技术措施进行审批，并监督其实施；对于借探矿之名进行开采的要配合国土部门严肃查处。
（三）加大矿山推广中深孔爆破等先进适用技术的力度。加大力度，进一步推广应用中深孔爆破开采技术，淘汰落后和不安全的开采方法。认真贯彻实施省五部门联合制定的《关于进一步推广应用中深孔爆破开采技术的意见》，将中深孔爆破开采技术推广应用工作纳入政府安全生产目标责任制考核体系，落实目标责任和工作措施。提高矿山安全准入门槛，对新建的露天矿山，必须采用中深孔爆破开采技术，否则不予通过“三同时”审查，不予审批发证。对所有露天矿山都要实行机械化装载。对现有的露天矿山必须限期尽快淘汰安全可靠程度低的开采方法，全面实施中深孔爆破台阶开采。对于少数未采用中深孔爆破开采的矿山要进行论证，确实没有条件的，可以采用其它自上而下分台阶（分层）方法开采，但必须严格控制，以保证安全生产的条件和措施。
（四）积极推进矿山企业安全标准化活动。贯彻国家安全监管总局颁发的行业标准《金属非金属矿山安全标准化规范》，研究制订我省实施该行业标准的方案，修订完善我省矿山安全生产标准化的考评办法和考评标准，全面推行标准化安全管理台帐，规范各项安全管理工作，落实矿山企业的主体责任。通过安全标准化活动的开展，使一批条件较好的矿山企业能够达到国家和省、市级标准化考核标准；其它矿山企业都能加强安全管理，提高技术装备水平和从业人员的素质，夯实安全生产基础。
（五）提高矿山从业人员素质。要加强对矿山从业人员安全教育培训工作的监督检查，矿山负责人、安全管理人员和特种作业人员未持证上岗情况，从业人员未进行安全教育的要依法进行处罚。要提高矿山从业人员特别是主要负责人和安全管理人员素质，提高培训考核质量，严格把住人员资格准入关口。为提高矿山企业安全管理水平，要推行注册安全工程师制度，规模大的企业应配备注册安全工程师进行安全管理；规模小的企业可通过安全工程师事务所，聘请注册安全工程师提供安全管理服务。
（六）开展矿山安全生产许可证年检工作。为能有效地监督矿山企业贯彻执行安全生产法律法规，始终保持安全生产条件，并且促进企业不断加强安全管理，提高本质安全水平，防止矿山企业取得许可证后放松管理，出现隐患，达不到安全生产条件，应对矿山安全生产许可证实行年检制度。为了对企业的安全生产条件有比较全面的检查，应由有资质的机构对矿山作业安全条件和危险性较大的设备进行检测检验，安监部门根据检测机构提交的报告和对企业安全管理及事故情况的审查，确定是否通过年检。对于达不到安全生产条件通不过年检的矿山企业，要予以限期整改、停产整顿，暂扣甚至吊销矿山安全生产许可证的处罚。建议国家安监总局在修改相关法规和规章时，设定矿山安全生产许可证年检和检测检验制度。