关于石油天然气管道安全问题

　　按：石油天然气管道是国民经济和社会发展的重要“生命线”。由于其具有高能高压、易燃易爆、有毒有害、连续作业、链长面广、环境复杂等特点，安全运输受到社会广泛关注。特别是石油天然气管道所遭受的野蛮施工和违章占压问题，既影响管道的安全正常运输，又威胁人民群众生命安全。本文通过调查研究，深入分析了目前石油天然气管道所到遇到的突出问题及原因，提出了进一步加强综合治理，切实维护管道安全运行的意见和建议。
　　
　　主题词：管道运输安全监管专项治理
　　
　　管道运输在我国兴起于上个世纪70年代，目前已成为继铁路、公路、水运、航空之后的第五大运输手段，与其它运输形式相比具有许多优点，因此被越来越多的采用。管道输送石油天然气，具有高效、低耗等优势，成为国民经济和社会发展不可缺少的“生命线”。但因其具有高能高压、易燃易爆、有毒有害、连续作业、链长面广、环境复杂等特点，决定了其安全管理的极其重要性。
　　笔者通过多次调研并结合企业的反映，针对野蛮施工和违章占压对管道安全运行所造成的严重威胁，及其原因分析、治理对策，谈一点体会和认识。

　　一、管道破坏严重，极易酿成重特大事故
　　我国现有在役石油天然气管道十几万公里，遍布全国二十多个省市和渤海、黄海、南海等广大海域，形成了国民经济的“血脉”。但由于不少管线已运行多年，特别是集输管线时间更长一些，在用管道中有约60％服役时间超过20年，东部管网服役运行已30多年。约有40%左右的管网建于上个世纪六七十年代，当时设计标准较低、管道本质缺陷较多，加之投入不足，老化严重，这批管道本身就已进入事故率每年千公里５次以上的第二事故高发期。如再增加野蛮施工和违章占压等现象，无疑是雪上加霜。
　　对影响石油天然气管道安全运行的问题，国务院及相关部门高度重视，近几年来做了大量工作。国务院办公厅2003年7月8日以国办发〔2003〕67号文转发了公安部等8部门“关于开展整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动的工作方案”，将违章施工和占压管线作为一个主要整治内容列入方案中。同年7月25日，国务院召开了“全国整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动电视电话会议”，周永康国务委员对专项行动进行了部署。这次整治的范围是22个省（自治区、直辖市），其中有11个是整治的重点地区。今年3月17目“部际联席会议”印发了《2006年整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动工作方案》（公治［2006］52号），从3月下旬至11月在23个省（自治区、直辖市）开展了整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动。其中一个工作目标就是：全国重点输油气管道基本实现“零占压和新增占压零增长”。同时将北京等12个省（自治区、直辖市）125处危害严重的输油气管道违章占压物，作为此次专项行动中部际联席会议挂牌重点整治的对象。通过整治，虽然取得了一定成效，但一些地方至今仍无明显进展，一些突出问题尚未根本解决，安全形势不容乐观。
　　（一）油气管线被违章建筑占压以及在油气管线附近采石、取土、挖塘、修渠、堆物、修筑建筑物等问题普遍存在。如西气东输管道和陕京二线管道的联络管线——冀宁管道今年1月15日才开始置换投产，目前仅在干线上就已有树木占压4万多株、厂房和房屋占压4处、季节性大棚38个、其他占压物14处。尤其是河北省衡水市一个县内就有5家工厂占压，面积达3000多平方米。在山东省济宁市、泰安市境内，距离管道10－500米范围内就有采砂场8处之多；在泰安市和枣庄市境内距离管道70－250米的范围内就有爆破放炮采石场22处。这对于目前管线运行压力已达6.3MP的输气管道来讲是相当危险的。在中石化河北沧州输油处管辖的6条长输管道上，目前共有各类占压物321处，其中河北147处、山东172处、天津2处。2002年以来，在中国石油西南油气田公司所管辖的管道就拆除违章建筑1979处，但截至2006年2月底，仍有管道违章建筑4646处，其中直接占压管道924处。在2003年7月部际联席会议开展的整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动开始时，情况较为严重，当时仅各类非法占压就达1.6万多处。日前部际联席会议挂牌整治的还有125处，其中仅河北和山东就有51处，占41%。尤其河北省最为严重，有31处，占全国的1/4。
　　（二）油气管线被施工、勘探破坏严重。如仅在四川境内近几年就发生被破坏的事故17起，其中有9起是因施工破坏所致，如：
　　2002年8月21日绵阳房地产开发，造成山体滑坡撕裂Φ720mm中青线管道；
　　2002年9月12日，重庆市渝北区颐泰园施工，将Φ720mm两佛线钻穿；
　　2003年6月7日，绵阳市西南科技大学，挖掘机取土，将Φ720mm中青线管道挖穿；
　　2004年4月22日，重庆市重庆医学院，在地勘作业时，钻机将Φ529mm渡两线钻穿；
　　2004年4月26日，仁寿县人民水泥厂，铲车在管道上取土将Φ630mm威成线铲穿；
　　2005年12月13日，中青线德阳段因公路建设被挖掘机挖穿管道。等等。
　　以上这些问题严重影响石油天然气管道的安全运行，同时也给违章建筑的所有者和违章施工者的生命和财产安全带来严重威胁。如不及早采取强有力措施，势必造成灾难性后果。这方面的案例已经很多。如：2006年1月20日12时，四川省仁寿县富加输气站进出站管线发生管道爆炸燃烧，造成10人死亡、3人重伤、47人轻伤。事故导致14000平方米房屋受损，1800多人紧急撤离疏散，直接经济损失超过3000万元。2005年9月6日，重庆市九龙坡区井口镇陈堡社修建粮食加工厂，致使Φ720mm两佛线焊口断裂发生破裂、燃烧，造成1人死亡、4人重伤、14人不同程度烧伤，天然气管道损坏、输气中断、周围部分建构筑物、农作物、部分施工机械、电力设施损坏的重大事故。2004年5月29日傍晚，四川省泸州市纳溪区炳灵路15号居民楼人行道下发生天然气管道爆炸，5人死亡、35人受伤，11间门面被毁、10余户居民家园被毁。2004年10月6日，陕西省神木县一个体施工挖掘机，挖裂陕京天然气管道，4000余人被紧急疏散。此次事故共造成50万立方天然气泄漏，输气管道近24小时停止供气。2002年1月1日，大庆市一个体洗浴中心因地下洗浴污水造成地下天然气管线腐蚀穿孔，天然气泄漏爆炸，造成6人死亡、5人受伤。2000年2月19日，山东三力集团濮阳分公司将厂房建在中原油田的输气管线上，导致天然气爆炸的恶性事故，造成15人死亡、56人受伤。

　　二、主要原因分析
　　（一）认识不到位。由于缺少石油天然气管道运行风险方面的专业知识，一些地方政府部门没有认识到管道被破坏和占压后果的严重性；沿线群众更是认为管道埋在地下，在上面干什么都行，不会有任何危险；有的管道运行企业也由于多年未出过事故，对解决这些问题的紧迫性认识不足。另外，由于对相应的法律法规了解不多，多数沿线群众，甚至有的地方政府部门对违章占压管线的违法行为认识不够。
　　（二）经济利益驱使。由于在清除违章占压时，大多是企业出钱进行适当的补偿，使得一些群众有意用低成本来获得高的经济补偿。如有的农民用在地上插树枝和建一些简易大棚的方式来获得“树木”和“建筑物”的补偿，结果造成前清理后新增的尴尬局面；有的地方相关部门受利益的驱使，将已批准管道企业使用的土地又批给了其它企业使用，致使“一女二嫁”；个别管道企业在管道建设过程中，为了减少投资、提高工效，有的未按规定办理土地征用手续，有的未将今后管道上方的限制条件告诉受到影响的土地使用者。这些都为日后的清理整顿埋下隐患。
　　（三）城建与管道建设之间的矛盾加剧。管道建设初期，管道通过地方的大多是远离城镇的荒芜地方，但随着城镇建设加快，一些地方在城镇建设规划中忽略了对管道安全运行的影响；道路、铁路、电力、水利等建设项目越来越多，与管道建设的矛盾也日益突出。
　　（四）管道安全监管的法制和体制有待于进一步完善。《石油天然气管道保护条例》的执法主体不明确，并与《特种设备安全监察条例》有冲突之处，与《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》等法律法规衔接不够。2001年8月2日国务院颁布实施的《石油天然气管道保护条例》（国务院第313号令）第五条明确规定“国务院经济贸易管理部门负责管道设施保护的监督管理工作；县以上地方各级人民政府指定的部门负责对本行政区域内管道设施保护实施监督管理。”据此规定，监管主体一般是指地方经贸部门或安全监管部门；而2003年颁布实施的《特种设备安全监察条例》（国务院第373号令）第二条又将压力管道作为特种设备纳入了国务院和县以上地方负责特种设备安全监督管理部门的监察范围，即由质检部门负责。这一定程度上造成了石油天然气输送管道安全监督管理部门的职能交叉、职责定位不清的问题；另一方面多部门重复检查，加重了企业负担。
　　再者，2004年8月28日由十届全国人大常委会第十一次会议修改通过的《土地管理法》，将原八个条（款）中的“征用”改为了“征收”，并规定“临时使用土地期限一般不超过二年”。而管道企业在此之前按法律法规，大多是临时征用土地。因此有的地方政府相关部门将这些土地重新审批给了其它单位，这也是上面提到的“一女二嫁”的一个主要原因，使得管道企业依法享有的土地使用权受到侵占。《石油天然气管道保护条例》规定，在管道两侧５米以内，严禁搭违章建筑；严禁挖砂取土，以免造成穿越河流的管道裸露、悬空等。但在实际生活中，有些农民则以《土地承包法》为依据，使得《条例》难以执行。
　　另外，《石油天然气管道保护条例》的处罚力度不够，不足以对违法犯罪行为起到警示和震慑作用；条例的有关规定不够具体，缺乏配套的部门规章或国家标准，如“深根植物”、“大型建筑物”、“大宗物资”的界定标准，管道铺设的埋深要求等都不甚明确；对执法主体的权力、义务等规定比较笼统，操作性不强等问题都需要通过法制建设加以解决。
　　（五）底数不清、沟通不够。一些管道企业对于集输管线的总量、分布、占压及形成的历史过程等基础情况，掌握的还不够；管道企业和地方政府间、地方政府相关部门间、管道企业和其他企业间、管道企业内部不同单位间，以及管道企业和当地群众间等相互联系和沟通不够，有的甚至从来就没有联系过，致使出现问题责任界定不清，工作难度加大。

　　三、对策和建议
　　加强管道安全生产工作，要坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，以完善规章制度、依靠科技进步、加强政策研究为龙头，以执法监督、专项整治、事故查处、警示教育为手段，综合运用法律法规、经济政策、科学技术、舆论导向等多种方式，促进相关单位依法、科学、超前进行安全管理，加快形成“政府领导、部门负责、分工合作、责权统一”管道设施保护工作责任制，“全员参与、权责明确、措施落实、管理科学”的管道企业安全生产氛围，“科学规范、客观公正、实事求是、优质服务”的社会中介组织体系，促进石油天然气管道工业的安全发展和可持续发展。
　　（一）狠抓法制建设。从立法上下功夫，做到依法监督管理。对《石油天然气管道保护条例》进行修订或作一些必要的司法解释，使其更具有操作性；建议争取尽快出台《石油天然气管道安全法》，对涉及的各级政府和各相关部门的责任、权力和义务以及相互之间的关系界定清楚；加强从事石油天然气管道安全生产服务的社会中介组织的规范管理，严格评价、检验，增加透明度，避免暗箱操作。
　　（二）加大《石油天然气管道保护条例》等法律法规和相关知识的宣贯力度。管道企业的工作人员应首先熟知条例，做到依法办事；配合当地政府经常开展群众性的宣传教育活动，提高保护管道设施安全的法制意识和自觉性。编制油气管道安全教育读本，下发到基层单位，便于开展工作。借鉴西气东输管道公司的做法，编制图文并茂、简单易懂得的《管道保护宣传手册》，免费发给当地群众，并配合地方政府做好宣传工作，促进全社会共同关注、支持和保护管道安全运行。
　　（三）加强相互间的协调、配合和沟通。充分发挥油气田及输油气管道生产治安秩序专项整治部际联席会议制度的作用，将城市建设和土地规划主管部门也纳入其中，并明确各自的责任。加强相关部门之间的协调配合，开展联合执法。进一步加强涉及管道企业纵横向间的联系与沟通，特别是管道企业要将相关情况及时报告给当地政府和相关部门。在此基础上，逐步探索建立石油天然气管道安全监管的长效机制。
　　（四）加强企业内部管理。管道企业要围绕完善组织保障、制度保障、责任保障、监督保障、体系保障和资金保障等，健全岗位责任制，落实企业安全生产主体责任；完善应急预案，加强与政府预案的有机结合；加强对重大危险源的监控，防止突发事件发生；做好石油天然气管道标志、警示标识的设置，加强安全防护；完善HSE（健康、安全、环境）管理体系，积极开展危害识别和风险评价；加强各级管理人员和岗位职工的安全技能培训，提高管理者的管理水平和从业人员操作技能；开展学术研讨，做好数据技术和管理技术等的研发应用；加大科技投入，提高技术装备水平，重视新技术、新工艺和新材料的应用，提高管道及铺设质量。
　　大胆借鉴国外的先进经验和做法，从体制、机制、法制等方面探寻一条石油天然气管道免受施工破坏和占压的成功路子，使这条关系国计民生的“生命线”发挥出应有的作用，更好地为国民经济和社会发展服务。