双重预防机制创建工作各项疑问解读

自2016年10月国务院安委办印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）至今，双重预防机制工作在我国已推行整整四年了。全国各地的企业都在付诸大量的人力、精力、财力开展双重预防机制工作，但因各省市、各企业对于风险管理有着不同的认识、不同的做法，全国也缺少一个相对统一的标准，导致一些企业的双重预防机制工作是形式大于内容，没有取得预期的效果；一些企业在接受各类检查时，尤其是省市外部检查时，会被提出这样那样的不少问题。企业也很无奈：双重预防机制究竟该怎么做？结合全国部分省市双重预防机制运行的现状及企业的实际情况，有必要从如下几个方面明确一下开展双重预防机制工作的思路。

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正确认识双重预防机制与安全生产标准化的关系

双重预防机制包含两项具体工作：风险分级管控和隐患排查治理。目前，所有危险化学品企业都在创建安全生产标准化，而风险分级管控和隐患排查治理就是其中的两个重要要素。所以，双重预防机制是包含于安全生产标准化中的，是安全生产标准化中两个要素的更加细化、科学化的要求，并非一项全新的工作，二者所包含的风险分级管控与隐患排查治理是一致的。

在辽宁等省市有关双重预防机制的文件中，对于双重预防机制与安全生产标准化的关系给出了相对客观的描述：“双重预防机制是企业安全生产标准化的重要组成部分。”所以，切不可抛开安全生产标准化而“另起炉灶”再另外建设一个双重预防机制，也不存在双重预防机制与安全生产标准化融合的说法，双重预防机制更不可能替代安全生产标准化。

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正确认识风险与隐患的关系

1.风险分级管控与隐患排查治理的关系

风险分级管控与隐患排查治理之间究竟是什么关系呢？二者是并列的吗？是相互递进的吗？其实都不是，二者是相互包容的关系：隐患排查治理包含于风险分级管控。

风险分级管控的主要工作有：危险源辨识、风险评价、风险管控，其中核心工作是危险源辨识。那危险源辨识都辨识些什么呢？一是辨识风险点有什么危险物质和能量；二是辨识危险物质和能量现有哪些管控措施、管控措施是否完好，即是否存在隐患。对存在的隐患进行治理、确保管控措施有效，把风险管控在可接受的范围内，这就是风险管控。

2.风险与隐患的关系

风险与隐患也不是相对独立的关系，而是相互依存的动态关系。《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）中对隐患的定义是：“对安全风险所采取的管控措施存在缺陷或缺失时就形成事故隐患”，即风险点的管控措施缺失或出现了缺陷，则形成了隐患，风险度相应会提高（发生事故的可能性及事故的严重程度分值均会升高）。如果隐患不能及时得以治理，则很可能会导致事故的发生；隐患得以治理，则风险度会随之降低。

要准确理解“把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”这句话。有企业认为：管控不好出现隐患后，则风险转变成了隐患，风险就不存在了。这是不对的。风险与隐患不是递进和取代关系，风险管控不好，可能会出现隐患，但此时风险非但没有消失，反而变得更大，隐患不能及时得以治理，则很可能会发生事故。即从危险物质和能量存在，到事故发生的前一瞬间，无论管控措施是否存在隐患，风险都是存在的。

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将风险分为固有风险和现有风险进行管理

鉴于全国各地对于风险存在理解上的差异，建议将风险分为固有风险、现有风险两类，并采用不同的方法管理。

关于“固有风险”，目前没有准确的术语解释，在有些文献资料中，固有风险也叫原始风险、初始风险、裸风险等，可以理解为因风险点的固有危险性而潜在的风险。比如某些单元构成了危险化学品重大危险源，涉及了重点监管的危险化工工艺，涉及剧毒化学品、易燃易爆介质等。固有风险重点关注的是单元的“根源”：有哪些危险物质和能量，而不考虑单元风险的各类管控措施。

对于固有风险的评价，目前一般有两种方法：一是直接判定，即列出各级风险（重大、较大、一般、低）的判定标准，按标准判定企业各单元的固有风险等级。目前大部分省市都采用了这种方法，也有省市只给出了重大、较大风险的直接判定标准。二是在JHA/SCL表中进行评价，即在同一个评价表中，会出现两次评价过程，第一次评价针对固有风险（即在不考虑风险点的现在管控措施的情况下可能潜在的风险），第二次评价针对现有风险。部分省市同时使用了这两种方法。

关于“现有风险”，同样没有非常明确的定义或术语解释，有的资料将其称为剩余风险、残余风险或动态风险等，可以理解为考虑了现有管控措施的情况下，风险点潜在的风险。

固有风险与现有风险的区别：

一是 “前”与“后”。“前”：固有风险是风险点未采取任何现有管控措施的情况下潜在的风险；“后”：现有风险是风险点采取了现有管控措施的情况下潜在的风险。

二是“变”与“不变”。“不变”：风险点的固有危险性（即所涉物质的性质和数量）一般是难以改变的，所以固有风险一般情况是不会变化的；“变”：现有风险一般情况是动态变化的，即风险点管控措施存在隐患，则风险度会升高，隐患得以治理，则风险度会随之降低。

三是管控措施不同。对于固有风险，采用日常运行管控的方式，保证风险点的各项管控措施处于有效状态。日常运行管控主要包括：对设备设施的检查检测、隐患排查、培训、应急管理、人员防护等。对于现有风险，则分不同的情况。如果风险点的管控措施存在隐患，则应采取风险消减措施，治理隐患；如果风险点的管控措施无隐患（在现有认知的范围内），则同固有风险一样，采取日常运行管控的方式进行管控。

四是风险点不同。固有风险一般针对单元（罐区、装置等），而现有风险一般针对作业活动、设备设施等。

现有风险的“变”

为什么要区分固有风险与现有风险？如前所述，目前全国无相对统一的风险管理标准，有的专家认为：高危企业必然存在重大风险、较大风险；而有的专家则认为：企业可以在某一阶段存在重大、较大风险，但必须采取风险消减措施，把风险度降低到可接受的范围内，即企业最后是不会存在重大、较大风险的。这两种观点看似截然相反，但究其实，却是因为从不同的角度考虑。前者考虑的是风险点的固有危险性（危险源的根源），即固有风险；后者考虑的是风险点管控措施的完好情况（危险源的状态），即现有风险。二者并不矛盾。所以，将风险分为固有风险、现有风险两类进行管理，可很好地解释不同专家的观点。

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风险评价过程中应重点关注“过程风险”

北京思创信息系统有限公司的纳永良博士在中国化学品安全协会举办的第8期“化危为安”线上讲堂中，提到过“作业风险”与“过程风险”。这是对风险非常精准的分类。

所谓“作业风险”，简单说就是人员到生产现场从事各类作业过程中可能潜在的风险，比如：巡检、取样、检维修作业（含特殊作业）等过程中可能潜在的风险。

而“过程风险”是结合过程安全管理的一种说法，即生产工艺过程中可能潜在的风险，主要是指生产装置在正常的生产操作过程中，因为人员操作失误或其他原因导致工艺参数严重偏离指标可能带来的风险。

“作业风险”属于浅表层的风险，一般情况下，发生概率相对较高，但后果严重程度一般不会很高。而“过程风险”则相反，属于相对深层次的风险，一般情况下发生概率相对较低，但一旦发生，其严重程度可能会很高，甚至有可能会造成非常恶劣的影响。

随着时代的发展，安全生产管理的重点已经逐渐由“作业安全”向“过程风险”转变，重点管控大风险、预防大事故。所以在运用JHA/SCL进行风险分析评价时，切勿只关注常规的“作业风险”，而忽视了危害程度更高的“过程风险”。尤其是在分析涉及“两重点一重大”的有关工艺操作活动和关键设备时，应重点分析在某些情况下可能会引发的深层次的“过程风险”。

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不可接受风险仅针对现有风险

职业健康安全管理体系和《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）均提到了“不可接受风险”，并要求采取措施将风险消减到可接受的范围内。于是，很多企业出现了这样的情况：将一些涉及危险化学品重大危险源、重点监管危险化工工艺的单元判定为了重大或较大风险（固有风险），然后把现有管控措施当作是风险消减措施列举出来，认为这样就把风险度降低到了可接受的范围内。这其实是把固有风险和现有风险混在一起去思考了，风险消减的想法是错误的。

不可接受风险是指现有风险中的重大、较大风险，而不是针对固有风险的。有人会有疑问：现有风险是指风险点在采取了现有各类管控措施情况潜在的风险，既然已经采取了各类管控措施，怎么可能还会有重大、较大风险？那是因为我们的认知不一定全面，依据有关文件要求，现有的管控措施可能还有欠缺；或者我们对于某些标准规范并没有熟练掌握，风险点实际缺少某些管控措施，但我们并不清楚；或者个别现有管控措施处于失效状态等。当这些情况存在时，风险点就可能构成了重大、较大风险，而且已经存在现实隐患了。

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四色风险分布图仅针对固有风险

目前，大部分企业展示的风险分布图，均是针对固有风险，而不是针对现有风险（因现有风险尤其是其中的重大、较大风险是有时效性的，一般仅会存在一段时间），即在企业的厂区平面布置图上，将各单元的固有风险分别以“红、橙、黄、蓝”四色进行标色。如果企业发生了重大变更等，可能会导致某些单元的固有危险性发生变化，此时风险分布四色图也会相应发生变化。

也有部分企业同时绘制了固有风险及现有风险分布图，固有风险分布图一般是“红、橙、黄、蓝”四色都有，而现有风险分布图则仅有“黄、蓝”两色，两个图并列一起，一目了然。

还有个别企业拟绘制风险分布立体四色图，即把厂房或生产装置每个楼层的不同单元区域分别标注相应的风险等级颜色。这个想法确实很好，使风险分布情况更加清晰，但在实际工作中，可操作性不是很强。

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企业综合隐患排查不能忽视排查管理隐患

对于隐患排查治理，在安全生产标准化评审标准和《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）中均有较详细的要求，各企业也都有一定的基础，不会有太大的偏差。只是在企业的综合隐患排查方面，部分企业还有再提升的空间。目前，部分企业每周、每月、每季按时开展综合隐患排查，但排查内容却不满足有关要求。大部分企业的综合隐患排查主要是以企业各领导为组长，分组对企业不同的车间、区域进行排查，而排查内容以生产装置现场为主，而管理方面的内容排查很少。

《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）给出了各专业隐患排查表，但没有给出综合隐患排查表。安全生产标准化评审标准中要求综合隐患排查“以落实岗位安全责任制为重点”。所以，对于综合隐患排查，不应仅以生产装置现场为主，而应同时关注管理方面。

要做好企业的综合隐患排查，应分集团公司、公司、车间不同的层级，分别明确隐患排查的重点。集团公司级：应以检查集团各专业部门、各分公司履行各自安全责任制、管理职责情况为主，现场检查为辅。公司级：以检查各专业处室、各车间履行各自安全责任制、管理职责情况及现场检查并重。车间级：以现场检查为主，检查各专业履行管理职责为辅。

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关于风险分级管控与隐患排查治理的有机结合

结合前文所述风险与隐患的关系，企业应对各风险点的现有管控措施通过隐患排查等形式进行管控。最理想的做法是在对风险分级管控的基础上，明确风险点及管控措施，列出详细的隐患排查清单，对风险点的各类管控措施进行隐患排查，确保管控措施有效。

但实际操作中存在一些弊端：风险点多、管控措施多，定期全面进行详细排查工作量大，企业疲于填写大量的排查表，而实际可能并未开展排查，只是在应付填写排查表而已。同时，企业还要依据《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）开展隐患排查，工作量大，且存在重复性工作。

鉴于此，建议企业在做好《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔2019〕78号）要求的隐患排查的基础上，再逐步开展风险点管控措施的隐患排查。或者，企业可先不针对具体的作业活动、设备设施的管控措施进行排查，而是针对单元的管控措施进行排查，这样工作量相对较小，便于实际操作。风险单元隐患排查表可参考如下。