体制转换和结构调整后的国有企业安全管理——来自老工业基地黑龙江省的调查报告
黑龙江省是我国老工业基地，国有大中型企业集中。这些企业的安全管理状况如何，关系着是为实现省委“努力快发展，全面奔小康”的战略目标保驾护航，还是帮倒忙拖后腿，也关系着全省安全生产工作的整体绩效及社会稳定。
为了摸清情况，使监管工作有的放矢，最近省安监局二处派员深入到省石化、机械、冶金、轻纺、地质等8个行业的32户国有大中型企业，就全省国有大中型企业在体制转换和结构调整之后的安全管理工作状况、监督管理部门和企业在新形势下应采取的工作措施进行了调研。
新情况层出不穷
黑龙江省的国有大中型企业大多建于上个世纪50年代初至70年代末，少数建于解放前，主要分布在大型机械设备制造、石化、冶金、军工、医药、轻工、纺织等基础工业和基础原料生产加工行业。改革开放前，内部机构设置和管理方式主要照搬苏联计划经济的管理模式，有较好的管理工作基础，人员素质也较高。随着改革不断深化，特别是市场经济体制的建立，企业成为参与社会竞争的独立法人经济实体后，企业的安全管理工作在管理方式、方法、机构、人员等方面都发生了许多新变化。
管理体制发生重大变化，行业管理职能逐步消亡，国家监管和企业负责的安全管理体制初步建立。1998年政府机构改革以前，国有大中型工商贸企业的安全管理工作主要由行业厅（局）负责，实行“条条”管理。安全管理部门的设置强调上下对口，人员配套。政府机构改革后，除民航、铁路等少数行业外，大多数行业的安全管理职能已经消失，国家监管、企业负责的体制初步形成。企业日常安全管理工作主要由企业自我约束、自我管理，各级地方政府有关部门负责监督和监察。
安全管理部门重组整合，职能增加，人员精简。据调查，黑龙江省国有大中型企业中，90％以上企业的安全管理部门在建立现代企业制度、深化企业改革进程中都经过了大规模的部门整合和人员重组。有的企业安全管理部门与环保部门合二为一，有的与保卫部门合并，有的肩负环保、安全保卫、安全生产、后勤四方面工作。新的安全管理部门人员一般都身兼数职，专职安全生产管理人员的数量平均减少了40％左右。
管理层次增加，有效管理范围缩小。近几年，企业普遍进行了租赁、承包、股份制改造等多种形式的改革，原来依附于企业的服务和附属部门，如机械设备维护部门、运输部门、基建部门、劳动服务公司、医院、托儿所等大多被剥离于生产企业之外，成为企业独立核算的二级经济法人单位，企业安全生产由原来一个部门统管的格局被打破，安全生产管理部门对二级法人单位的约束力降低。
行业发展不平衡，管理水平参差不齐。近几年，由于多方面原因，特别是受企业生产经营形势的影响，一部分改制成功、经济效益好的企业，结合本企业实际，探索出了适合本行业、本企业发展的行之有效的安全管理办法，有的已经掌握和应用了世界先进的管理方法，企业内部安全管理形成了良性循环，基本达到了中等发达国家企业的水平。但是这部分企业在大中型企业中只占20％左右。如大庆石化总厂、中国北方集团齐齐哈尔铁路车辆公司、中美合资佳木斯约翰·迪尔佳联联合收获机有限公司、黑龙江省公路桥梁建设总公司等单位。其他近80％的企业目前还是沿用我国上世纪80年代传统的管理方法，安全管理工作虽然做到了有计划、有布置、有检查，但在管理方式方法上依旧是粗放的老套路，没有新的突破和创新，远远滞后于迅猛发展的生产实际。还有约30％的企业，生产经营艰难，职工人心涣散，安全管理工作处于松弛滑坡状态。
从总体情况看，建厂历史较长的国家大型、特大型企业的安全管理工作好于中型企业，有外资参股的合资企业好于传统国有企业，效益好的企业强于一般和困难企业。同时，行业间也体现出不平凡的发展态势，石化、电力、燃气、大型机械设备制造等“高危”行业企业的安全管理基础工作好于轻纺、冶金、商业和一般机械制造加工企业。
整体管理水平仍然不高。据对全省52家国有大中型企业的统计，已经或者正在准备进行职业安全健康管理体系认证的企业不到总数的10％，多数企业还处于迫于监管部门“行政命令”，被动地执行各种政策、法律法规的层面。企业安全文化建设滞后，形式单一、内容乏味，还没有营造出自我管理、自我约束、自我激励的良好氛围。
问题不断孳生
企业在改制和结构调整后面对的这些新情况、新变化，使企业安全管理工作也面临许多新问题。
缺乏上级部门及时的指导和协调。特别是政府行业经济主管部门撤并后，企业安全管理的行业指导出现了盲区，企业对同行业同类型企业安全管理的总体状况、发展水平、专业安全管理规范的执行，以及新经验、成功实践等情况缺乏了解和沟通，在先进安全管理方法的选择和应用上，缺乏参照物和相关借鉴。
政府监管尚未到位。政府安全监管机构在理顺关系和熟悉情况方面还需要一段过程，现阶段政府监管工作的效果和作用还没有充分体现。由于监管人员自身素质、监管机构装备水平、相关工作经费保障等多种难以逾越的因素制约，“关口前移、事前预防”的监管目标还处于喊口号阶段。
企业经营管理者、安全管理人员和一线工人更换频率加快，缺乏安全工作经验和专业安全知识积累。随着人事制度改革和用工机制放开，企业职工的竞争意识普遍加强，人才流动明显加快。人员流动成为企业安全管理力量不稳定的主要动因。在调查中许多企业反映，近几年企业经营管理者队伍和安全管理部门的负责人调整节奏加快，平均在岗两年至三年。一线工人更换更是频繁。新上岗人员在短期内很难系统掌握国家相关政策、法规和安全管理知识，工作上缺乏系统性和连续性。
企业各级安全管理机构急需完善和理顺。随着企业二级独立核算法人单位的大量出现，这些单位的安全管理工作急需规范。企业一、二级法人单位之间的安全管理职责也需进一步明确。从事故和隐患统计资料看，各类承包、租赁单位往往是隐患和事故的集中区域，如何管理好这些单位安全生产，已是摆在各级地方政府和安全生产监管部门面前的一个亟待解决的问题。
安全管理和专项资金缺口大。产生这个问题主要有两方面原因，一是企业经济效益的影响，安全专项资金提取不足，“重生产、轻安全”，“安全工作无效益”在相当一部分企业经营管理者头脑中根深蒂固。二是挤占挪用现象时有发生。相关部门无力监管，使本来就有限的资金更加相形见绌，安全隐患不能及时整改。国家重视煤矿生产安全，轻视工商贸行业企业生产安全的大气候，也在一定程度上影响着企业经营管理者对安全生产投入的决策思维。
面对加入WTO后安全生产工作的新形势，相当一部分企业的经营管理者和安全生产管理人员依旧缺乏足够认识，对相关知识缺乏了解，对职业安全健康管理体系的建立和先进管理方法的应用缺乏紧迫感、认同感。据记者采访中观察，黑龙江省大中型企业中有90％以上的企业安全管理人员对仅有的几家全国性安全专业期刊闻所未闻，更不要说订阅。学习还局限于被动地参加政府有关部门组织的走马观花般的时间短暂的专题培训班。对安全管理专业知识很少涉猎，还不会应用专业期刊等传播媒体进行交流，知识更新速度远远不能适应瞬息万变的社会发展。
有措施化解矛盾
黑龙江省安监局监管二处依据调查结果，综合各方意见，提出六条改进措施，应对出现的这些新问题。
加强法制建设，尽快理顺管理体制。在行业管理职能逐步消亡，企业成为自主经营的独立法人经济实体后，须从外部环境和内部机制建设上加强对企业的政策引导，培养和规范企业自我管理、自我约束能力。应及时制定和出台地方性《安全生产法》实施细则，在企业安全管理建设上提出明确要求，使企业安全管理工作向着规范化、程序化、标准化方向发展。
加强监管，规范执法，增加企业外部压力。应建立重点大中型企业安全基础管理工作档案，使政府监管部门能够及时掌握企业安全管理工作的动向和薄弱环节，监督企业治理隐患和专项整治工作。应尝试建立和实行大中型企业安全管理情况政府通报制度，使大中型企业的安全管理状况与产品质量、售后服务等一样接受公开、透明的社会舆论监督。
加强对大中型企业的安全管理费、安全专项资金提取和使用情况的监控。应争取政府和上级部门的支持，申请建立省级安全技措费贴息基金，制定全省大中型企业重大隐患年度整改方案，与省市有关政府部门建立工作联系制度，相互配合，保证资金和方案按计划实施。
提高企业专职管理人员素质。加强培训，对专职管理人员工作年限、从业资质和人员数量（比例）做出强制性规定，采取措施稳定和激励安全管理人员队伍。
加大对违法和死亡事故处罚力度。利用市场经济手段加大对责任单位和责任人的经济处罚，在制度上提高处罚金额和赔偿额度（据说福建省已经做出规定，死亡者家属最高可获赔20年的当地平均工资额），促使企业安全管理关口前移，减少“亡羊补牢”事件的发生。
建立行业联检机制，加强行业同类企业间的信息交流和重点企业间“比、学、赶、帮”工作。选择一批管理基础较好的企业进行职业安全健康体系认证试点，树立样板，以点带面，提高全省大中型企业安全管理工作的整体水平。
黑龙江省安监局已将上述措施中的部分内容付诸实践。
