安全监管是如何堕落到形式主义泥沼的

01

火灾发生在安全检查后

2016年4月22日上午，江苏靖江市新港园区江苏德桥仓储有限公司一交换泵房发生火灾，引发多个罐体起火。事故单位德桥仓储公司是一家专业从事液态散化及油品的仓储中转、分拨、灌装业务的公司，有燃料油罐、柴油罐、汽油罐各4座，化工罐30座。这次事故火势很大，本地有参与救援的有22辆消防车、115名消防官兵，还有南京、苏州、无锡、南通、扬州、盐城、镇江等地增援的消防车68辆、357名消防官兵。

人们不禁要问，这么大的火灾，当地政府，尤其是管危险化学品的安监部门履职情况如何？是否存在监管不力呢？

要说当地安监部门监管不力，当地安监的领导和同志们肯定都不答应！

据靖江市政府官网消息，天津8·12事故发生后，当地曾召开集体约谈会，与企业签责任状，德桥仓储公司负责人还在会上作了安全生产述职报告。此外，当地曾要求市安监局领导班子成员与全市12家重点危险化学品企业挂钩结对子。2016年3月10日，当地安监局局长朱晓波赴挂钩的德桥仓储公司进行现场调研检查，并深入现场察看了企业重点库区的监控、安全防护设施和应急救援装备等情况，并就企业的安全问题提出了意见。

你看，当地对安全生产，对危险化学品的安全监管还不重视吗？又是开会，又是述职，又是签责任状，还结对子把安全生产监管责任落实到了领导者个人的人头上，结对子的领导也亲自去企业检查了安全生产。

可是，这一切并不能阻止事故的发生！安监局长检查企业后仅仅一个月，火灾事故就突如其来。

02

泛滥成灾的安全生产形式主义

为什么领导如此重视，仍不能避免事故的发生？是不是领导对安全生产重不重视都一个球样呢？问题出在哪里呢？

问题在于，领导对安全生产的所谓重视，已一步步滑入到了形式主义的深渊！

各级领导、各级安全监管部门努力地把安全生产监管工作贯彻在会议中，落实到文件中，体现在层层的领导批示中。为了彰显领导重视，各级领导变着法子折腾，又是大动员大部署，又是领导干部靠前指挥，又是责任状，又是结对子，花样翻新，名堂搞尽。领导还特别喜欢加班加点，要求基层“5+2”，“白加黑”地干。为什么要加班？凸显重视啊！你看，都要求下级加班加点了，还能不算重视吗？领导干部的所谓现场检查，多数劳师动众，轰轰烈烈，却不过是一场做给媒体和公众“观赏”的表演。领导“演”新闻不遗余力，基层干部则既要做导演，还要兼群众演员，实在苦不堪言！

某安监局一年发的文件两千多，一年200多个工作日，平均一天发了五个文件。发这么多的文件真的有用吗？如今中国北方雾霾那么严重，环境保护堪忧，咱们能不能少浪费点纸张，也为环境绿化、减少雾霾作出点贡献呢？咱们真的要牺牲环境来搞安全吗？

安全工作会议一个接着一个。部署，再部署；强调，再强调，会议上的陈词滥调听得人耳朵都快起老茧了。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院302号令）要求：“地方各级人民政府应当每个季度至少召开一次防范特大安全事故工作会议。”把开会作为强制性规定写进行政法规，这在世界立法史上也算得上奇葩了。

安全是科学，需要的是专业的指导和检查。安监局长对专业不熟悉，他对危化企业的安全检查效果能有几多，这真的要打个大大的问号。

03

安全监管为何这般堕落

安全监管是如何堕落到形式主义泥沼的？这其实并不是各级领导干部出了问题，而是我们的追责机制出了问题。

我们的安全监管讲究“失职追责”。可问题在于，如何判定领导干部“失职”了呢？这太没法判断了。于是乎，事故调查组就以该开的会开了没有，该发的文发了没有，该有的“规定动作”做了没有为依据，以此判断领导是否切实履行了工作职责，是否存在“失职”。至于这些“规定动作”效果如何，那就没法说了。甚至这些规定动作如何算是如何执行到位的，那也是一本糊涂账。

有一次，某地发生事故，事故调查报告指出当地政府在工程审批中未能依法行政，以“会议纪要”取代严肃的行政许可。这是很严重的问题，当然要立即整改。怎么整改呢？依我的理解，以后注意了，不犯这样的错误，那就是整改。可是，上级要求，对发现的问题要逐项落实整改措施，整改措施要有完成的日期，整改责任要具体落实到领导者个人。你看，上级把工作抓得实吧？把责任都落实到人头了，那还能不实吗？

下级怎么办？这个整改措施可太难“落实”了！最后下级政府不得已出“绝招”，弄出一个关于加强依法行政的规范性文件，要求所有部门在以后的工作中如何如何依照法律规矩办事。上级不是说我不守规矩，不按法律规定办事吗？好吧，我的整改措施就是再出台一个新的“规矩”，要求大家不得违背规矩。这种以文件来落实文件的方法，虽效果你知我知，却也皆大欢喜！

江苏靖江市安监局为什么要搞基本上没啥作用的所谓约谈会，所谓“结对子”？是想要解决安全生产方面存在的问题，真正避免事故的发生吗？不是！领导们想的其实不是要怎样避免事故发生，而是要做到一旦发生事故能免责，能不被调查组“失职追责”。只要该发的文件发了，该开的会开了，该搞的形式一丝不苟地搞了，那就是尽职了，就能“尽职免责”了。

这，就是形式主义泛滥成灾的原因

04

美国人如何追究监管责任

安全监管责任不追究，就会导致安全生产的懒政、怠政；一追究，又走入了形式主义的泥沼。这是一个费思量的问题，该怎么办呢？

看看美国人的做法。

美国曾经矿山安全事故频发，死伤惨重。三十年前，美国出台了《联邦矿业安全与健康法案》，之后陆续出台了配套的相关规定。美国法律有这么几个规定：第一，每个矿井每年必须接受四次安全检查，露天矿则必须接受两次检查；第二，《煤矿安全监察程序》中非常详细地规定了煤矿安全监察人员在履行职务时必须遵循的程序和检查内容。以对井工矿的常规监察为例，要求监察员检查的内容有：在下井之前至少检查班前和班后记录本，全面研究矿区图；在下井后要检查每一个工作面区，包括所有运输巷、风巷、避灾路线、矿工工作或通行的其他地方、所有工作面设备、运输装置、紧急医疗抢救设备、通风装置、通讯设备、顶板和煤壁条件、爆破作业、防火、避灾路线和井筒中的逃离装置、饮用水的可获得性等等。第三，安全检查“突袭制”，任何泄露安全检查信息的人，将会受到 1000美元罚金或 6个月监禁的处罚。第四，任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全检查员不得参与事故调查，而需由联邦办公室从外地调派安全检查员进行事故调查。第五，检查人员要对出具的报告承担法律责任。

可以看出，美国人的安全监管责任追究仅仅指向具体的安全检查人员，不会像我们那样，一宗事故动辄几十人被追究责任，凡是有一点点关联的官员，不论大小都有责。而且，检查人员的责任是具体可操作的，不是形式主义的，与是否发文，是否开会，是否开展大检查大整治没丝毫关系。

那么领导呢？难道美国发生重大事故，领导人就不须承担责任了吗？有的。领导者对下属的过错要承担责任，不过这个责任不是“法律责任”，而是政治上的“买单”。媒体和选民的唾沫星子会促使当地官员鞠躬致歉，甚至引咎辞职。例如实行英美法系的韩国，2014年4月16日，韩国“岁月”号客轮发生沉船事故，导致288人死亡或失踪，韩国总理郑烘原27日迫于压力引咎辞职，总统朴槿惠总统两次公开道歉。郑烘原有过错吗？朴槿惠有过错吗？没有，但他们对结果负责，必须承担领导责任。他们的责任与是否发文，是否开会就更是没有一毛钱关系了！

在我们这里，因为将领导责任与直接监管责任混为一谈，因为按照追究过错责任的方式去追究领导者的责任，结果领导者害怕承担过错责任，不得不堕落到形式主义的泥沼中去了。

05

解决的办法：须区分过错责任与领导责任

我们的法律体系和美国不同，那我们的监管责任追究该怎么办呢？

我的意见是，安全监管责任还是要区分过错责任和领导责任。过错责任就是监管中的过错而导致的责任，包括履职不力或履职错误。这种过错责任仅仅针对具体的监管人员、办事人员和决策人员（包括决策的领导），谁该查的没查，或者查的过程有失职，该走的程序没走，不该批准的批准了，那就要承担责任，严重的属于渎职犯罪，要关进大牢。过错责任与有没有发文、有没有开会没关系，与有没有按上级的要求部署大检查也没有关系。

同时，如果存在监管的失职，则监管人员的直接领导或地方政府大员要承担领导责任。领导责任与自身的过错无关，与其对安全生产是否“高度重视”，是否完成“规定动作”也没关系，只与其下级的过错有关。当然，领导责任的追究是柔性的，主要是向上级作检讨，向民政致歉，严重的则要引咎辞职。

只要发生了事故，且安全监管人员存在过错，则领导者要承担领导责任，这看起来很不公平。但，正是这种表面上的不公平促进了效率，促进了政府官员真正去重视安全生产，而不是流于形式表面上的重视。

事实上很多时候，我们都不得不以成败来论英雄。韩信背水列阵，以2万士卒击败陈余的20万赵军，成为英雄；项羽破釜沉舟，痛击章邯取得大胜，也是英雄。都说“未进云南，先寻败路”，韩信和项羽违背常规，不给自己留后路的豪赌，成功了就是英雄，失败了就只能是狗熊。三国的马谡也如法炮制，幻想把自己的军队置之死地而后生，结果痛失街亭，马谡就成了罪人。韩信、项羽、马谡三个人谁做得对，我们没法判断，我们只能以结果论英雄。这看起来不公平，但这种不公平能让指挥作战的将军发挥主观能动性，能避免他们陷入形式主义的泥沼。

有了安全监管领导责任这个紧箍咒，领导者就不会仅仅关注有没有发文，有没有开会，他们会盯着下属的具体工作是否落实到位。他们也不会浩浩荡荡“做秀”般带队检查现场，而是会时不时突然袭击查看一下下属的工作台账，看下属是否在“偷懒”。他们的目光将不会停留在是否完成“规定动作”，而是会去看一看工作是否有实际的效果，去研究解决实际问题，从而切实有效地防范事故的发生。

况且，对领导责任的追究是轻微的，严重的不过引咎辞职而已。习近平总书记告诫说：“当官有风险”，领导干部如果一点风险都不担，都只愿意四平八稳做太平馆，那算什么领导？