论治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分
近年来，大量单位怠于整改火灾隐患，新的火灾隐患又层出不穷，凸显了现行《消防法》在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度，有些地方尝试适用《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》有关拘留的条款，遏止火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了一定的效果，似已无可厚非。然而，法律有它自己的适用规则，在《治安管理处罚法》上另辟蹊径，不但在理论上存在争议，在实践中也有违法行政的风险。对此，笔者认为有必要予以佐正。
一、直接适用《治安管理处罚法》的法律冲突
《治安管理处罚法》第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的法律依据。此外，该法第38条有关违反规定举办文化、体育等大型群众性活动的规定，也是似乎可以适用的条款。
（一）在消防管理中适用《治安管理处罚法》的理由
消防部门适用《治安管理处罚法》的规定有一定的道理。首先，从语义上看，《治安管理处罚法》第38、39条中“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述，可以涵盖消防安全规定；其次，消防安全属于公共安全的范畴，违反消防安全的行为也符合这两条规定所在章节“妨碍公共安全的行为和处罚”的名称；再次，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防安全问题，也是实践中最常见的公共安全问题之一；最后，消防部门作为公安机关的分支机构，具有以公安机关名义实施《治安管理处罚法》的便利条件。不过，这些理由只是说明了在消防管理中适用《治安管理处罚法》的可能性，而不能解决可行性的问题，因为《治安管理处罚法》的规定与《消防法》有冲突。
（二）《消防法》与《治安管理处罚法》存在的法律冲突
《消防法》第43条第二款规定：“营业性场所有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款：（一）对火灾隐患不及时消除的；（二）不按照国家有关规定，配置消防设施和器材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于违法举办具有火灾危险的大型群众性活动的行为，《消防法》第41条也作了处罚规定。从消防执法的惯例看，这里的营业性场所、大型群众性活动与《治安管理处罚法》第39条规定的“供社会公众活动的场所”、38条规定的“大型群众性活动”在范围上大多一致，但有关行政处罚的规定却大不相同：一是适用方法不同。《消防法》第43条第二款和第41条规定的是双罚制，即单位违法的，除对单位处罚外，还要处罚直接责任人员，而《治安管理处罚法》实行的是单罚制，即只处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。《消防法》对直接责任人员规定的是罚款，而《治安管理处罚法》对经营管理人员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突，到底执行哪一个呢？
二、《消防法》与《治安管理处罚法》的规定不能同时适用
既然《消防法》和《治安管理处罚法》在同一行为的规定不一致，那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢？这正是有些地方的做法。笔者认为这不可取，因为同一行为同时接受两部法律的管辖，只存在于下述两种情形，而《消防法》和《治安管理处罚法》不在此例。
（一）事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理，工商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公众聚集场所擅自开业的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可，这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同，相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观之，有的地方尝试适用《治安管理处罚法》第54条有关“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。
必须指出，事权划分与行政处罚权的划分不是一回事，不能认为行政处罚权分配不同（拘留只能由公安机关实施）就意味着存在事权划分。在消防工作的事权管辖问题上，《消防法》明确规定，消防工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。对违反治安管理的行为，消防部门如果一方面适用《消防法》作出一个处罚决定，另一方面又提请公安机关依据《治安管理处罚法》作出拘留处罚决定，将同一事权人为切割，就有滥用权力、加重处罚之虑。
（二）一部法律明确规定准用另一部法律。比如《消防法》第44条第一款：“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止违法行为，没收产品和违法所得，依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是法学上所称的“准用性规范”。据此规定，《消防法》和《产品质量法》的规定可以同时适用。
《消防法》和《治安管理处罚法》相互间没有规定这样的准用性规范。倒是《治安管理处罚法（草案）》的起草说明指出：“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定。”这至少代表了公安部的意见：对违反消防管理的行为径可适用《消防法》，《治安管理处罚法》不再调整消防安全管理关系。
在此，不得不提《治安管理处罚法》第18条的规定：“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。”该条似乎可以作为同时适用《消防法》和《治安管理处罚法》的依据。但要注意，该条规定旨在解决单位责任问题，明确了“单位违反治安管理的处罚以处罚个人为主、对单位的处罚适用其他法律和行政法规”的原则，并未给我们面临的法律冲突提供答案：对单位直接责任人员是依照《消防法》给予罚款，还是依照《治安管理处罚法》给予拘留？对于法律规定的冲突，应当按照法律适用规则来处理，而不能在适用法律时断章取义。 三、法律适用规则表明，在消防管理中不能直接适用《治安管理处罚法》
在同一违法行为面临两个以上不同法律依据的时候，执法者必须作出取舍，而这要遵守法制统一原则，按照一定的法律规则进行，不能望文生义、随意选择。在法律适用时，要遵守上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等原则。那么，《消防法》和《治安管理处罚法》是什么关系，相似规定又该如何选择适用呢？在这里，我们可以首先排除上位法与下位法的关系，因为《消防法》和《治安管理处罚法》都是全国人大常委会制定的普通法律，具有同等法律效力，不适用上位法优于下位法的原则。
（一）应当适用特别法优于一般法的原则
由于《消防法》本是脱胎于《治安管理处罚条例》，在习惯上认为消防管理是治安管理的重要组成部分，违反消防管理的行为也就是违反治安管理的行为。所以，在《治安管理处罚法》出台后，可以顺理成章地认为《消防法》是《治安管理处罚法》的特别法。从前文所述《治安管理处罚法（草案）》的起草说明中，我们可以品到《消防法》作为《治安管理处罚法》的特别法的意味。那么按照特别法优于一般法的规则，对于违反消防管理的行为，应当优先适用《消防法》的规定，除非《消防法》对违反消防管理的行为没有处罚规定，消防部门不能再选择适用《治安管理法》。我们看到，《消防法》对违反消防管理的行为和处罚已经作了规定，而《治安管理处罚法》的相关规定与《消防法》又存在冲突，所以，慎重地选择《消防法》是正确的选择。违反法律适用规则，意味着可能陷入“适用法律、法规错误”的泥潭。
（二）新法优于旧法的原则难以单纯适用
《消防法》与《治安管理法》的地位已定，新法与旧法关系的规则也要看如何适用，因为：一是依常识看，《治安管理处罚法》出台晚于《消防法》，一些相关规定与《消防法》的规定又明显不同，具有“新法”的表面特征；二是从《治安管理处罚法》第39条的“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述来看，其与“消防安全规定”的关系仍然属于一般规定和特别规定的关系。所以，我们面临的其实是“新的一般规定”与“旧的特别规定”的关系，不能单纯适用新法与旧法的规则。
最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。”在《消防法》仍有效执行的情况下，对违反消防管理的行为应当适用《消防法》，不能适用《治安管理处罚法》。
至此，笔者感到《治安管理处罚法》第50条第一款第三项中，有关阻碍执行紧急任务的消防车通行行为的处罚规定，“法理命运”有些微妙。因为该规定与《消防法》第47条第四项规定的是同一事项（这疑与前述起草说明中“不再重复规定”的初衷相悖），处罚规定却有差异，按照旧的特别规定优于新的一般规定的规则，《治安管理处罚法》的这条新规定将无法执行！两条规定到底执行哪一条，只能由立法机关作出解释了。
四、在消防管理中适用行政拘留的法律途径
在消防管理中排除直接适用《治安管理处罚法》，并不是说《治安管理处罚法》在消防管理中绝对不能适用。《消防法》第51条第一款规定：“对违反本法规定行为的处罚，由公安消防机构裁决。对给予拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决。”在《治安管理处罚法》实施后，这里的“治安管理处罚条例”就被《治安管理处罚法》取代。那么，我们应该如何理解本条规定呢？笔者认为，有三个问题需要梳理清楚：
（一）本条所指适用拘留处罚的行为，是指违反消防法的行为，而不是违反其他法律规定的行为。《消防法》对易燃易爆危险物品管理、妨碍灭火救援、过失引起火灾、不履行组织疏散义务、破坏或伪造火灾现场等行为规定了拘留处罚（第46、47、49、50条）。可见，并不是只有《治安管理处罚法》才规定有拘留，许多法律（如安全生产法、律师法等）都规定有拘留，拘留的概念已经从治安拘留扩展为行政拘留，不能再一讲拘留就要从《治安管理处罚法》找根据，如果其他法律规定有拘留的，就要按照这些法律实施。
（二）依照治安管理处罚法的规定裁决，是指依照《治安管理处罚法》规定的主体、程序等规定裁决。根据《消防法》有关拘留条款实施处罚，在作出裁决时要依照《治安管理处罚法》的规定实施，这里的“规定”只能是指有关实施处罚的主体和程序方面的规定，而不是说只有在《治安管理处罚法》同时有有关拘留的实体规定的情况下，才可以依照《治安管理处罚法》作出裁决。
（三）依照治安管理处罚法的规定裁决，允许办案部门具有多样性。尽管行政拘留只能以公安机关名义裁决，但消防、治安、派出所等公安机关的分支机构、内设机构、派出机构，都可以作为办案部门依法提出给予拘留处罚的意见，由所属公安机关决定。所以，对违反消防管理的行为给予拘留处罚，也可以由发现该行为的办案部门办理，这样才更加有利于将《消防法》作为《治安管理处罚法》的特别法加以落实。
综上，法律适用不能断章取义，而应按照一定规则从立法的体系中寻找法律依据。对违反消防管理行为实施拘留处罚，不是直接从《治安管理处罚法》中查找实体性规定。实体性规定要依据《消防法》，实施处罚的主体、权限、程序则要按照《治安管理处罚法》规定执行。这是我们在处理两部法律的关系时需要澄清的。至于《消防法》无力解决的现实问题，应当通过修订和解释法律的途径解决，而不是在《消防法》之外另寻法律依据。那种做法不是在严格执行《消防法》，而是在实质否定《消防法》。
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