城市重大危险源安全规划方法及程序研究

【摘  要】城市重大危险源是影响城市安全水平的一个重要因素，对城市重大危险源的规划和整治是提高城市安全水平的一个重要途径。本文在 “十五” 国家科技攻关计划课题“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”第一专题“城市公共安全规划技术、方法与程序研究”的研究成果基础上，提出了城市重大危险源安全规划的一般性方法和技术要点，以期为城市重大危险源安全规划的编制提供技术指导。
【关键词】重大危险源，安全规划，方法，程序

1 引  言
    随着我国城市经济的持续发展和城市化进程的加快，城市数量和城市人口规模迅速扩大。社会经济的高度集中，容易形成灾害并造成重大危害，火灾、爆炸、工程事故、环境公害等以人为致灾为主的社会灾害不断发生，给人民生命财产和地区经济带来了严重损失。多年来，我国城市公共安全形势十分严峻，重、特大恶性伤亡事故不断发生，给人民生命与国家财产造成了巨大损失，对改革、发展和稳定都产生了重大影响。据不完成统计，我国每年因伤亡事故和职业危害造成的直接和间接经济损失约为800至2000亿元人民币，对于我国这样的发展中国家，这是一个巨大的数字，加重了国民经济运行的沉重负担。城市公共安全直接维系到人民生命和财产的安全，也关系到城市化的顺利进行及城市的可持续发展，为此保障城市的公共安全显尤为重要。

    造成我国城市灾害与重、特大事故多发的主要原因是安全科技的落后。尤其是在城市公共安全规划，以及其它对城市安全水平有重要影响的安全科技方面处于技术落后的状况。在我国过去的城市规划中缺乏对城市的公共安全规划，致使城市存在着重大事故隐患，危害着城市的安全。随着我国改革开发的不断深入，城市化进程速度明显加快，同时，随着我国农村经济的快速发展，城乡非农产业增长迅速，农村也不断城市化。如何在这些新兴城市的规划阶段就考虑到安全问题，避免重大事故隐患的出现，合理布置重大危险源，就成为城市规划部门和安全生产监督管理部门急需解决的问题。尤其是我国西部大开发战略的提出，必定会促进西部经济的快速发展，在西部开发时应避免我国过去在城市规划中出现的安全问题。

    因此，针对长期威胁我国城市公共安全的重大危险源，结合国外一些发达国家有关土地使用安全规划的研究成果，开展城市公共安全规划方面的研究，尤其是开展城市重大危险源安全规划方法及程序研究，以解决长期困扰我国城市公共安全的一些复杂性和综合性的技术难点，对全面提高城市与工业生产领域在安全科技和安全科学管理方面的整体水平，从根本上解决我国城市与公共安全技术相对落后的状况，为城市制定科学、系统的重大危险源安全规划提供依据是十分必要的。

2 重大危险源的定义及重大危险源安全规划的分类
    根据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条规定，重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者贮存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
城市重大危险源安全规划主要包括城市重大危险源及规划对象的治理及城市用地方面的安全规划两个方面的内容。城市重大危险源及规划对象的治理主要是针对城市中达不到规划安全目标的重大危险源及规划对象提出风险控制措施方案，以达到提升城市综合安全水平的目的。城市用地安全规划是涉及建设项目土地使用时制定的综合选址政策，规定计划建造的重大危险源与工作区或居民区以及公共设施之间要适当分隔，并规定对现有的重大危险源要采取适当控制措施的具体规划。城市用地安全规划的范围如下：
a.包含重大危险源的新设施的选址；
b.现有重大危险源的改变；
c.现有重大危险源附近的土地开发，例如公众聚集场所和住宅区，其选址或开发会增大重大事故的风险或后果。

3 城市重大危险源安全规划的编制原则
a.在制定规划时，应强调“城市”这一概念，即：
b.以城市整体为考虑对象；
c.以消除或降低重大危险源在城市布局中可能构成的危险为出发点；
d.以可能对城市造成的近期和中期危害和影响为规划目标；
e.以城市经济、社会、安全可持续发展为原则；
f.有利于城市重大危险源的管理不断适应经济与社会发展的要求；
g.有利于发挥各管理部门的职能作用；
h.有利于提高城市重大危险源的安全水平。

4 城市重大危险源安全规划编制程序
    城市重大危险源安全规划编制程序如图1所示，主要包括以下几部分内容：
a.城市现状调查
    城市现状调查是进行城市重大危险源安全规划的重要基础性工作，主要包括重大事故的统计分析和城市基础资料调查等工作。
    重大事故的统计分析：通过对城市中重大事故的调查、统计分析，按事故主要原因、发生地点、事故及灾害发生的主要形式、人员伤亡的主要原因等，找出事故发生的规律和现存的主要问题。
城市基础资料调查：包括城市气象、水文资料、城市基础设施状况、城市规划发展用地范围内的土地利用现状、城市人口资料等城市自然、社会、经济等方面的调查。

b.城市建设总体规划
    城市建设总体规划及其近期或未来对公共安全问题的需求，是制定城市公共安全规划的前提和依据。在进行城市公共安全规划前，应获得城市近期编制完成的城市总体规划，以及总体规划的总体布局图（包括城市功能区划图）。

c.城市重大危险源辨识
    根据本报告提出的重大危险源辨识范围和方法进行重大危险源普查，从中辨识出城市中存在重大事故风险的重大危险源。

e.城市区域性重大事故定量风险评价
根据本报告提出的城市区域性重大事故定量风险评价方法，利用开发的定量风险评价软件，进行城市整体定量风险评价，绘制城市整体的个人风险等值线分布图。

g.城市安全功能区划分
    根据本报告提出的城市安全功能区划分方法及标准，根据城市功能区的最大可接受风险水平，结合城市区域性重大事故定量风险评价结果，综合城市在土地使用方面的综合因素，获得经决策认可的城市安全功能区划。

h.确定规划对象可接受风险标准
    按照本报告提出的规划对象分类方法，确定各规划对象的类别，依据本报告提出的各类规划对象的建议可接受风险标准，结合城市自身的实际情况，确定各类规划对象的可接受风险标准。

i.城市重大危险源综合整治规划方案
    根据城市区域性重大事故风险评价的结果和安全功能区及规划对象的可接受风险基准，分析确定超出风险可接受标准的重大危险源或规划对象，提出有针对性的重大危险源综合整治规划方案。对综合整治方案应通过风险评价验证其控制效果。

j.城市重大危险源安全规划的实施
    将城市重大危险源综合整治规划方案中提出的风险控制措施纳入城市总体规划，并随城市总体规划的实施而实施，以达到提高城市总体安全水平的目的。

5 城市重大危险源安全规划技术要点
5.1 重大危险源辨识的基本内容
    根据《重大危险源辨识》（GB18218-2000），重大危险源分为生产场所重大危险源和贮存区重大危险源两种。贮存区重大危险源包括贮罐区重大危险源和库区重大危险源。因此，标准中重大危险源包括贮罐区、库区和生产场所三种类型。

5.2 风险评价的基本方法及技术要点
    对城市公共安全现状的风险评价，采用定量风险评价（QRA）技术。定量风险评价方法是在重大危险源辨识的基础上，以系统事故风险率来表示危险性大小，因此又称概率风险评价方法。在城市公共安全规划中，以下面三个方面作为重大危险源规划和整治的基础：
①采用定量风险评价技术（QRA）以确定风险；
②采用了两个风险指标参数：个人风险和社会风险；
③个人风险和社会风险的可接受标准。
根据个人风险和社会风险计算的基本原理，区域风险评价的总体框架如图2所示。
 

5.3 城市安全功能区的概念、划分方法及标准
    城市功能分区为将城市中各种物质要素，如住宅、工厂、公共设施、道路、绿地等按不同功能进行分区布置组成一个相互联系的有机整体。

    城市安全功能分区是实施城市公共安全按功能区对人员面临的事故风险进行控制和管理的前提和基础。其基本方法是按照城市安全功能区中人员可承受风险的不同而分别采取对策措施。城市安全功能区划是在城市建设总体规划的功能分区、城市重大危险源定量风险评价计算所得的风险分布等工作的基础上，结合城市的实际情况进行的。

    本文提出采用定量化的可接受风险基准作为安全功能区划分的依据。首先根据城市功能区的性质、静态或动态人口密度（体现人员的数量和聚集程度）、人口结构（体现人员在事故易损性方面的差异，如成年人、孩子、老年人、病人以及残疾人等的差异）、人员暴露的可能性（体现人员在户外与在室内时间比例）、人员撤离的难易程度、重大危险源的情况等等，确定城市中各类功能区的可接受风险基准，然后将对可接受风险要求相似的功能区划分为一类（等级），从而划分出不同等级的城市安全功能区。
本文在结合国外个人风险可接受基准研究的基础上，并结合我国城市规划的实际情况，确定城市不同类型功能区的最大可接受风险基准范围及其确定的依据如表1所示。

 

    根据表1中的结果，按照城市不同类型功能区对风险要求的相似性，将城市安全功能区划分为4类：一类风险控制区、二类风险控制区、三类风险控制区、四类风险控制区，具体划分标准如表2所示。

    可接受风险水平（Receivable Risk Level）是根据历史的统计数据推断出来的，作衡量系统风险的准则。对个人风险，定义一个基准值作为“最大可接受风险”，如果个人风险水平大于这个标准值，则认为这种风险是不可接受的，如果小于这个标准值，则认为可以接受； 由于可接受风险水平的确定主要是根据历史数据统计得到的，而我国目前在这方面的资料比较匮乏，所以可以借鉴国外的规定阈值，并以此为基础来衡量国内的公共安全水平。人们对个人风险可接受标准的要求应因地区差异、经济发展水平以及人文环境等诸多因素的不同而不同，因此，城市应根据当地的实际情况确定建议风险可接受标准。风险标准的最终决策应在政府部门，并且应得到社会的公认。

5.4 城市重大危险源安全规划中规划对象的分类及建议可接受标准
    城市重大危险源安全规划主要针对城市中所暴露的风险超过可接受风险基准的场所（本文称为“规划对象” ）进行规划，以达到降低风险的目的。本文采用的规划对象的分类主要考虑以下因素：
a.暴露在该场所内人员的情况（包括成年人、孩子、老年人以及残疾人等）；
b.人员在该场所内停留的时间比例（与在家和其它区域的时间等相比较）；
c.该场所内可能出现的人员的数量；
d.不管在室内还是室外，人员从该场所进入避难处的难易程度；
e.撤离或其他的应急措施实施的难易程度；
f.建筑物的可提供的保护情况。

根据以上因素将规划对象分为以下三类：
a.高敏感或高密度场所：例如党政机关、军事禁区、军事管理区、古迹、学校、医院、敬老院、大型体育场馆、大型商场、影剧院、居民住宅、宾馆饭店等；
b.中密度场所：例如办公场所、劳动密集型工厂、商场（商店）以及小型体育及文化娱乐场所等；
c.低密度场所：例如技术密集型工厂、公园、广场等。
参考国外个人风险可接受标准，同时考虑到我国实际情况，本文提出高敏感或高密度场所、中密度场所和低密度场所等三类规划对象类别的个人风险的建议可接受标准，供规划时参考。

5.5 风险控制的技术路线、评价准则与方法
    在危险源辨识、风险评价之后，应采取有效措施来控制这些风险，以达到减少事故发生的概率和降低损失程度的目的。

    具体地讲，风险控制的最终目标是达到预期的安全规划目标。其途径一般是针对现状安全水平与规划安全目标间的差距，找出具体的危险源，积极采取控制措施，以消除危险源或减少危险源的危险性。在事故发生前，降低事故的发生概率；在事故发生后，将损失减少到最低限度，从而达到降低风险及预期损失的目的，改善现状安全水平，实现规划安全目标。因此，风险控制的本质是减少事故的发生概率或降低损失程度。

    当安全规划目标确定后，就应进行风险控制以实现目标。然而实现一个目标可以通过不同的途径，采取不同的措施，可以有不同的方案。从众多方案中，经过可行性分析，选择出最佳安全投资效益方案是城市公共安全规划的重要任务。

    风险控制措施规划方案的合理与否主要取决于风险控制的技术路线。错误的技术路线不可能得出正确的风险控制措施规划方案。风险控制方案主要针对重大危险源、规划对象采取风险控制措施，以达到符合规划目标的目的。可选的风险控制措施有以下几种类型：
（1）消除重大危险源风险的控制措施：即通过合理的设计和科学的管理，尽可能从根本上消除重大危险源，如：
a.搬迁重大危险源，以达到消除重大危险源的目的；
b.生产中以无害物质代替危险有害物质等。

（2）降低重大危险源风险的控制措施：当消除重大危险源有困难时，可采取重大危险源控制技术措施，如：
a.减少危险有害物质的使用储存量；
b.生产中以低危险有害物质代替高危险有害物质；
c.提高生产过程的自动化水平以降低事故概率；
d.采用隔离措施降低事故后果等。

（3）重大危险源周边规划对象所面临的风险超过可接受风险标准的风险控制措施：
a.规划对象停止使用；
b.将规划对象搬迁至低于可接受风险标准的地方；
c.改变规划对象所在地的土地使用性质等。

6 结束语
    本文是在国家“十五”科技攻关计划课题“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”第一专题“城市公共安全规划技术、方法与程序研究”的研究成果基础上提出的。限于篇幅所限，本文仅给出了城市重大危险源安全规划的一般性方法和技术要点。由于城市重大危险源安全规划的研究在我国还刚开始起步，在具体的技术方法上还需要进一步研究。

参考文献
[1] 国家“十五”科技攻关计划“城市公共安全规划技术、方法与程序研究专题总结报告”，2004
[2] GUIDANCE ON LAND USE PLANNING AS REQUIRED BY COUNCIL DIRECTIVE 96/82/EC (SEVESO II)，M.D. CHRISTOU & S. PORTER，1999
[3] 吴宗之、高进东、魏利军，.危险评价方法及其应用，北京：冶金工业出版社，2001
[4] 环境规划指南，北京：清华大学出版社，1994