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向科学的工作机制要安全

2008-02-22   来源:现代职业安全    热度:   收藏   发表评论 0

  前不久,北京市副市长陆昊要求当地安监部门打通自上而下的压力传递通道,建立科学抓安全的工作机制,将政府对安全生产的重视转化为企业的重视,有效控制事故发生。对此,北京市安监局十分重视,以“政府重视”、“企业重视”和“科学抓安全”为题,特邀专家学者和实际工作者展开研讨,随后,本刊记者对部分参研人士进行了跟踪。

  多头监管,事倍功半

  唐伟是北京建工集团安全监管部部长,他认为目前政府十分重视对企业的安全监管,但头绪太多。他对记者说:“我曾计算过,就我们集团这一级,对应与安全沾边的政府部门,就有6个,6个部门乘以18个区县,就是108个,有安监、建委、城管、公安、消防、环保等。”据了解,北京建工集团在全市18个区县都有工程,面对众多的监管部门,应接不暇。有个项目经理说,他有40%至50%的时间是在接受来自各方面的检查,这个部门刚送走,那个部门又来了。街道、乡镇也去检查施工现场,因为这一级承担着属地监管的责任。唐伟感慨地说:“这么多的时间都用来应付检查,哪有时间去抓工作,但也没办法。”“检查得越勤,隐患就越无藏身之地,这是在帮你们的忙,是好事啊!”唐伟接过记者的话头:“说得没错,企业欢迎专业机构人员的检查,如果检查者真正能够在安全技术上提出有针对性的问题,迎检陪检还是值得的。”

      唐伟告诉记者,抓安全,不能像搞运动那样,紧一阵、松一阵,一哄而起;这样,是控制不住事故的。安全工作需要时间,需要专业人员一点一滴地去做。他说:“头绪太多,事倍功半。这既是教训,也是经验。”

     在谈到监管体制时,唐伟说,现在的政府监管与党的领导体制不吻合。安全管理是属地管理,但党内是垂直领导。我们各大集团党的组织关系都不在属地,况且政府也好、部门也好、企业也好,都是党在领导;所以在日常工作的很多方面经常有冲突。为什么有些东西到不了企业,与现在不同管理体制之间的不相交、不合缝有很大的关系。这对安全工作是有影响的,有关部门不能视而不见。

      监管体制的另外一个不可忽视的问题,就是属地管理绕过了集团公司和二级公司。唐伟建议道:“在考虑政府监管的责任方面,我觉得这不能回避,应该很好地探讨、研究,制定相应的政策或相应的办法,以完善政府监管这套体系。”

  谈到企业主体责任问题,唐伟认为,这本不是问题。企业就是安全生产的主体,就要负主体责任,出了事就要依法处理责任人,这无可非议。不过,作为企业的安全监管部部长,唐伟更关心的是企业主体责任的具体内涵。他说:“有两个现实问题需要明确:一是企业在安全方面的主体责任都有什么?是不是企业法人或企业主要负责人的那几条?现在主体责任的内容不确定,版本也太多,至今没有看到一个相关的规范性文件。我觉得应该依法明确企业主体责任的内容,这很有必要。安全研究机构、安监部门,应该很好地去研究、探讨它的比较细化的东西。

  “二是主体责任的内容得有针对性,比如陆昊副市长要求跟企业讲清的5个问题中,就有企业的安全主体责任是什么的问题。因此我想,是不是对所有的企业都讲一个主体责任。比如建筑业,它的行业特点、它的流程、工艺和工厂不同,和其他行业也不一样。它在完成整个建筑工程的过程中,安全的责任主体不只一个,但现在笼统地把它放在总包方,是否恰当?比如一个农民工发生事故,这个农民工是劳务企业的员工,劳务企业也是企业,劳务企业与总包方没有隶属关系,但现在建筑业发生了伤亡事故,就叫总包方负责,这等于把劳务企业的主体责任转移给了总包方。而总包方又管不了劳务企业,人员、工资都不在它这儿,招工的标准也不由总包方定……像这种细节问题,如果不去分析就想落实主体责任,就没抓到点子上。”

      唐伟还提出了一些只有行内的人才能看出的问题。例如建设单位的主体责任是什么?工程款不给,安全防护资金不到位,如果发生事故,它负不负主体责任?再就是设计单位,现在钢结构,有几个钢结构的设计,在设计时考虑到了施工的安全防护?在这个问题上,鸟巢和北京电视塔就是典型。北京电视塔近300米高,设计要求在钢柱、钢梁的施工中,一不许施焊,二不许打眼,施工人员安全带没处挂。这么严重的安全问题,设计时不考虑。那么,作为设计单位,它的主体责任在哪儿?此外,还有其他问题,例如为什么有些新楼竣工不久会倒塌,为什么电缆老是刨断,究其原因,就是勘察单位没给或给的地下资料不准确。

      唐伟举一反三:“我觉得这不单是建筑业,其他行业也这样,生产过程是阶段性的,责任主体在过程中是有变化的,其责任也应与之对应。只有抓准每个阶段的责任主体,主体责任才能真正落到实处。你老逮住一个,其他那么多真正的责任主体没抓住,能消灭或减少事故?”

  企业安全管理是政府监管的延伸

  姜华是中建一局的安全部经理,她的感受跟唐伟相似,她说:“在对施工现场的安全检查方面,政府搞的比企业做的还多。”这位在企业从事安全工作多年的女性,本来经验丰富的她,现在却有无所适从之感。“我对企业安全管理工作是这么理解的,我认为是政府安全监管的延伸,政府应该依靠企业加强安全管理。”姜华所担心的是,如果政府一竿子插到底,企业可能会有一定程度的放松,以致把主要精力放在迎检和整改文章的写作上;而在长效机制和标准化建设,以及措施的落实上,会因此而有所弱化。

  姜华还提到一个现象,即在境外,他们很容易配合当地政府处理事故;而在境内,一起事故,光报告就要写上四五份,要符合政府不同部门的特殊要求。这个部门说是这个原因,那个部门说是那个原因,他们不得不把这个原因弄一个,那个原因再弄一个。

  谈到企业重视不够的问题,姜华从另外一个角度谈了她的认识。她说:“我觉得这可能是沟通和协商的机制无效所致。因为这种机制不仅表现为事后的约谈和事故的处理,更主要的是事前的沟通。政府应探索一种新的工作方法,帮助而不是督促企业落实主体责任。”

  加强信息交流,避免同类事故

  首钢的叶凯是安全科班出身,现任首钢安全处综合管理科科长,他认为安监部门应多多促进行业间和行业内部企业间的交流,落实陆昊副市长要求讲清的5个问题,其中就包括本行业安全作法的交流,行业内部事故教训的吸取。叶凯说:“我在参加大钢系统行业会议时私下了解到,相同的问题各行业都有,各个企业都有很多疏漏,但现在都不愿拿到桌面上来交流,使事故教训难以吸取,同类事故你那儿出了,我这儿又出。这跟事故处理机制带来的客观后果有关,也是一个深层次的问题。”叶凯特别希望政府部门能够在这方面有所作为,疏通信息交流渠道,以避免同类事故重复发生。

      叶凯还用自己的体会道出了他对行业管理的认同。他说:“在企业搞安全管理,你得懂生产,不是干这行的,不懂生产,还真看不明白;如果看不明白,怎么管理?”叶凯 1990年毕业后就一直干安全,到现在已经十几年了,可谓老安全。但他却十分谦虚,实打实地对记者说:“我对企业里的有些岗位,也看不懂。”据叶凯透露,首钢自去年以来,多次主动请区里、市里,还请国资委的专家来为企业把脉,找毛病。

  叶凯对属地管理也有困惑,例如职业危害普查,要向街道报。叶凯说:“街道报完了,他们不懂,又叫我们去;弄完后他们仍然不懂,还要我们去弄。”再就是安全检查,叶凯说:“现在总局、市局、区局查我们,这是专业的,就不说了;街道也查我们,就差居委会了,听说居委会以后也去查。但有一事不明,就是街道检查,查完就走,有什么问题也不告诉我们,我们跟人家还说不上话。”

  政府管行业比直接管企业效果好

  周慧是中央党校副教授,长期关注生产安全问题。周慧认为,企业主体责任要落实到位,必须抓住六条,首先是企业法定代表人要确实履行安生生产职责。第二,企业必须做到有法必依,要有自我约束的能力。第三,强化企业的安全管理。第四,要严格监管,严格监管有几个方面:主要是行业管理、专业监管和安监部门的综合监管。第五,要实施有效的指导,通过调查研究对不同行业,不同企业进行有效的指导。第六,靠新闻媒体来监督企业。企业如果对安全不重视,政府可以借助媒体对外公布。因为企业最怕亮丑,影响它的效益。

  周慧说的这六条,一部分是外因,一部分是企业的内因,周慧侧重谈了外因。她说:“外因有两个,一是政府监管,一是行业管理。政府监管力度不小,但为什么收效甚微,这说明政府的抓法有问题,再这么抓下去不是长久之计。安全工作应该是润物细无声的工作。所谓机构,就是行业管理机构,政府依靠这些机构并通过行业协会管理企业。政府管行业,比直接去管企业效果要好。依靠行业协会,依靠专家去检查。把行业的专家归到某一个部门进行统一管理。国家安监总局成立化学品行业协会,帮助安监部门制定安全标准,有效地减轻安监部门的压力,还可帮助安监部门衔接与国外行业协会的关系,帮助其完成评价标准。总之,行业协会应该成为政府连接企业的桥梁。同时政府要引导行业协会健康发展,充分调动其积极性。”

  将机构建到乡镇、村里

  郑建辉是怀柔区安监局党组书记兼副局长,他认为北京这几年在机构建立上还是可以的,起码到区县这一级有了机构。但他觉得这条路还得继续往深处走,他说:“主要是重心下移,把机构建到乡镇、村里,这就健全了。”据了解,怀柔区自2005年开始在乡镇建立安全机构,大乡镇3到5人,两个少数民族聚居的小乡镇2人,全区一共批了46个指标,都是事业编制。乡镇有了,村里也该建立相应机构。比如庙城镇,村里有安办、有安全领导小组,由支部书记或村主任兼职;但他们只有检查权没有执法权。郑建辉说:“别小看这检查权,基层有了这个权力后,隐患就容易被发现,隐患早发现就不至于酿成事故。因此,从政府这个层面看,机构不仅要建立还要健全,这是非常必要的。”

  安全标准化建设也是政府重视,并带动企业重视的有效措施。郑建辉说:“2006年,怀柔区在福田南厂(北京欧玛柯轻型汽车厂)搞安全标准化建设,搞完之后,企业认为好,觉得搞对了,就给我们局里送锦旗,感谢我们所做的工作;很多企业到它那儿去看了后,也认为该搞。”据郑建辉介绍,现在,就是安监部门不要求,企业也想搞安全标准化建设。企业有这个想法,政府再推一下,两方面结合,安全标准化就搞起来了。可喜的是,企业安全标准化建设,在怀柔区已被列入政府2008年的折子工程。郑建辉信心十足地说:“今年推几个明年推几个,逐步推开,效果肯定是显著的,哪怕慢一点也可以。”

  谈到企业层面,郑建辉认为应从企业安全文化建设入手,因为企业安全文化包括的内容很多,安全意识、安全理念、安全目标、安全责任、安全素养、安全习惯、安全科技、安全设施,还有监管的各项规章制度,等等,什么都涉及。他以兴发水泥为例来说明他的主张。他说这是一家法国企业。这几年在企业安全文化建设方面作得不错,还有了一套理论。它在企业内部建立隐患查找奖惩机制,比如职工在本岗位查出隐患,一条奖励20至30块钱,从建立隐患查找奖惩机制上去落实企业主体责任。2006年,仅职工查出的隐患就有500多条,涉及300多人;厂里拿出两万多块钱奖励发现隐患的职工。郑建辉强调说:“通过建立事故隐患奖惩机制来落实企业主体责任,兴发水泥的作法有推广价值。”

  创新不是另搞一套

  任满生供职于丰台区安监局,他认为企业主体责任不落实,监管部门控制手段乏力,是长期制约安全生产两大薄弱环节,只有解决好这两个问题,才能从根本上推进安全生产工作。

  任满生对记者说:“已经形成了的有效机制、体制,一定要坚持好、运用好、完善好、发展好。”他认为,一些具体方法已被实践证明是可行的,可我们没有在落实的方法上去认真研究;因此,在落实当中,很多好方法就难以到位。其实,如果把过去已经成熟的、有普遍指导性的东西坚持下去,把它用好,落到实处,就是与时俱进;创新绝不是出花点子,搞形式主义,更不是另搞一套。他以丰台花乡为例对记者说:“花乡从2007年开始统一培训村安全员,村与村之间进行交叉检查。这些作法不是新玩意儿,更不是丰台创造,但管用。”据了解,现在丰台区村村都有自己的安全员。因为丰台的特点就是城乡结合,以出租土地和房屋为主要经营形式。如果离开与生产经营单位接触最多,经济利益关系最紧密的基层去搞安全管理,按任满生的说法,就是没了抓手。任满生告诉记者,这就是走群众路线,也不是什么新招,但就要这么做才行。当然,还有很多作法,例如安全文化活动、专家讲座、安全培训班、标准化建设、一票否决制、安全形势分析、四不放过原则等等,都是行之有效的,都应该继续坚持。

  谈到安全管理方针的落实,任满生站在产业结构调整的高度对记者说,今后很长一个时期,我们国家还会处在快速发展期,其城镇化和城市化水平会越来越高,产业结构也会相应发生变化。所以,一定要根据本地区的产业结构特点,针对各种产业发展的现状和未来趋势,在做好传统产业安全监管的同时,多做一些迎接未来的前瞻性准备。任满生认为,安全监管要与产业结构调整相适应,要有利于产业结构的优化,要保护和发展以人力为优势的基础性生产要素,提高各个产业部门的核心竞争力,促进产业内部和产业间的安全发展。因此,而今的“安全第一”理念,是以人为本。任满生说:“你办企业,你赚钱,可你保证不了人的生命安全,那你就不能存在。”

  任满生一再强调,应依法鼓励和支持符合安全条件的企业发展壮大;让安全问题多的企业有切肤之痛,让企业负责人尝到忽视安全就难以生存的苦果,以达到源头治理的目的。

  政府应有所为,有所不为

  唐明明是个老安全,现任北京市安监局监督二处处长。他认为安全工作是一个系统工程,他说:“现在事故总量大,是交织在一起的各种矛盾、各种利益、各种问题一直没有得到很好的解决导致的后果。要想解决,必须建立系统观念。”谈到政府应如何管理企业的生产安全,唐明明说:“关键是有所为,有所不为。”

  在唐明明看来,政府监管的切入点应该是行业协会或企业集团。现在,政府管了不该管的事,反过来政府累,企业累,既管不好又得担责任。政府应该研究长远的问题,不能充当安全员。

  安全管理应该发挥专业人员的作用,一些施工现场的安全检查,连居委会老太太也参加,唐明明认为这很不妥当。他说:“这到底是给现场增添隐患还是消除隐患,值得思考;更值得思考的是,还说这就是综合治理。”唐明明意味深长地问记者:“这是综合治理吗?”

  2005年,首钢发生一起煤气中毒事故,有人就说安全部又死人了,这话的意思是安全部门脱不了干系。可是唐明明不这么看,他说:“企业的安全管理人员应该是企业的执法者,而不是被管者和事故责任的承担者;正因为这样,安全员不是谁都可以干的。”记者问,那什么人才能干呢?唐明明给记者讲了一个发人深思的故事的片断:某单位领导的司机想另找事干,有关人员就问,能干安全吗?说到这里,唐明明十分感慨:“把一个系统工程,专业性很强的工作庸俗到如此地步,好像谁都可以干安全……”唐明明说的这种情况,现在又被另一种倾向所掩盖,观其实质,如出一辙。据了解,人们对注册安全工程师议论颇多,不说其作用是否发挥出来,就说其报考条件本身就没把安全当回事儿,不像注册会计师、注册审计师、注册医师那样,需要专业背景。对此,唐明明认为,安监人员的地位虽不高,但需求量和工作的重要度可不小,而北京市就首经贸一个学校培养点人,是很难满足需要的,而这些人毕业后还不一定干安全,为什么不愿意干?唐明明说:“这里面有很多矛盾,而且都是深层次的。”

  谈到责任体系的建设,唐明明站在系统的角度认为,责任主体不是两个,而是三个,有政府、有企业、还有从业者。唐明明说:“政府监管的对象应该是行业和企业集团;企业的主体责任是一种有限的管理责任;还要确定从业人员的安全行为责任,通过企业去管从业人员,从而提高其安全意识和技能。不把这个分清,企业的法定代表人就是累死,也不可能盯住这么多人。应鼓励一线职工自查隐患,政府无须代劳。”

  问其对综合监管、行业监管和专项监管的看法,特别是安监部门与行管机构一同检查企业时,各自如何分工,怎样配合的问题。唐明明说:“我觉得职责应该法定,否则就各说不一。尽管《安全生产法》提了,但综合监管的具体内容不清楚,内容不清,外延从何谈起。”唐明明对安监部门的日常工作有一个建议,即指导与执法并重。他说:“行政指导是服务,行政执法是惩处不利于安全的违法行为。这两手都要硬、都要抓。”

  关于立法的群众性问题,唐明明的观点独特,他对记者说:“立法并不比执行好现行法律重要;你立了法不严格执法,法有何用?”在立法方式上,他主张用社会的智慧立法,把征求意见的过程当作对法律的普及和宣传。