为切实抓好湖北省非公有制企业安全生产工作，从根本上遏制重特大事故的发生，湖北省安全生产监督管理局组织调研组，对黄石、鄂州、宜昌、襄樊、荆门、仙桃等市非公有制企业的安全生产现状和存在的问题及应对措施进行了为期20天调研，采取问卷，座谈、考察等方式，重点考察了荆门洋丰集团、黄石鹿峰水泥有限公司、湖北联亮纺织有限公司等企业，召集48家非公有制企业负责人、安技干部进行了座谈。从调研情况看，非公有制企业在发展经济的同时，安全生产工作也面临着许多新情况、新问题，迫切需要通过政策引导和强化监管，进一步解放思想，积极探索与市场经济相适应的新思路、新办法、新途径，从而实现安全生产与监管体制的改革和创新。
非公有制企业的发展背景及其安全生产特点
（一）异军突起，非公有制企业成为国民经济的重要组成部分
改革开放以来，湖北省的私营、个体、股份制、中外合资（合作）、外商独资等非公有制企业发展很快：
在工业产值中，1978年国有与非国有经济之比为77:23，到2001年两者之比为39:61；
在批发零售贸易销售额中，1985年国有与非国有之比为44:56，到2001年两者比例为18:82；
在固定资产投资中，1978年国有与非国有之比为98.8:1.2，到1999年，国有经济投资比重已下降到57％。
据统计，到2001年，湖北省非公企业有89.57万个，从业人员437.81万人，全年实现增加值1,210.26亿元；随着我国国有企业改革的深化，非公有制企业的数量还将进一步增加。
（二）非公有制企业安全生产特点
经抽样调查，湖北省非公有制企业基本来源于四个方面：一是由国有或集体企业通过改制而建立的，约占企业总数的25％；二是由原国有或集体企业的厂长、经理或科技人员开办的企业，约占企业总数的15％；三是外商独资或外资占相当比重的企业，约占企业总数的5％；四是由自然人开办的企业，约占企业总数的55％。
调研情况表明，非公有制企业在安全生产上具有以下特点：
1．普遍规模小，投入不足，设备陈旧，安全状况差。非公有制企业大多是民间投资、或改制的中小型企业，资金极度匮乏，生产设备普遍为超期服役，或采用土法自制、或从国有企业购买淘汰设备，安全状况差，普遍存在着厂房陈旧、设备老化、工艺落后、安全性能差等问题，经营者抱着侥幸心理，违章指挥，冒险蛮干，大量隐患得不到检查和整改。如鄂州市非公有制企业达到20世纪90年代水平的设备只有13.4％，大部分为20世纪60至80年代的设备。
2．经营者素质不高、员工流动性大。被调查企业中，具有大专以上学历、懂安全、会管理的业主不足30％。座谈中，大多数业主都知道安全生产重要，都担心发生事故，但对国家在安全生产上颁布了哪些法律、法规、标准，企业应遵循哪些安全标准，一无所知；对如何防止事故知之甚少；有的经营者甚至是文盲。如恩施市绿松坡煤矿发生“5.31”特大事故，死亡10余人，该矿老板连自己的名字都不会写。此外，非公有制企业用工灵活，员工流动性大，使得老板大多不愿意在财力和精力上对从业人员进行必不可少的安全技能培训，员工安全意识淡薄，缺乏自我保护和群体保护能力。
3．企业管理水平不高。相当一部分企业缺乏现代安全管理意识，采用的是经验型、家族式管理，部分企业法人或经营者法冶观念淡薄，搞以包代管，甚至与员工签订生死合同，有的相当规模的企业不成立安全管理机构，不配备专职人员，不投入必要的资金用于整改隐患，不为员工提供必备的劳动防护用品，安全管理基本处于失控状态。
4．具有高危性和分散性，管理难度大。非公有制企业大多分布在建筑业、采掘业、交通运输业、烟花爆竹业等高危行业，点多、面广，分散在乡村、山区，县乡一级政府苦于无人力、无资金、无手段，难以对其实行有效的监管，使不少非公有制企业成为安全监管的“真空”和“盲区”。
湖北省非公有制企业安全生产存在的主要问题
（一）对国家安全生产法律法规不熟悉，对安全生产工作重视不够
90％以上的企业没有通过各种途径获取国家有关安全生产的法律、法规，对生产经营活动中应遵循的法规、标准不了解，在安全生产上处于无章可循、无法可依的混乱状况；在安全生产的重视程度上，普遍规律是规模大的企业比规模小的重视，外商投资的企业比国内投资的企业重视，特种行业企业比一般企业重视，改制后的企业比改制前的企业重视。
（二）不能正确处理企业发展与安全投入的关系，事故隐患突出
非公有制企业大多处于资本原始积累初期，经营者安全意识不强，重生产、轻安全，重发展、轻投入。少数地方政府不能正确处理发展与安全生产的关系，片面强调要为“非公有制企业的发展创造宽松的外部环境”，要求所有部门都要为其发展“开绿灯”，使非公有制企业安全生产工作处于“不好管、无人管、不敢管”的失控状况，少数非公有企业长期游离于国家安全法律法规和政府监控之外。
（三）从业人员素质不高，自我保护意识不强
非公有制企业由于用工形式灵活，员工流动性大，且大量招收的是民工，文化素质低，大多未经过安全知识系统培训就上岗，安全知识缺乏，自我保护意识不强，违章指挥、违章作业和违反劳动纪律“三违”现象十分普遍。
（四）政府对非公有制企业监管缺乏必要的条件和手段
由于非公有制企业点多面广，遍布城乡，情况复杂，而县、乡一级政府由于机构、人员、经费、手段等条件限制，难以对所辖非公有制企业实施有效的监管，不少乡镇对非公有制企业的安全监管处于应付状态，政策、文件贯彻不下去，安全生产情况甚至伤亡事故统计不上来，对非公有制企业安全生产现状和存在的问题心中无数，谈不上对加强非公有制企业安全管理有针对性地采取措施。如荆门市安监部门反映，边远地区个体经营的矿山，没有通讯手段，出了事故不能及时上报。宜昌市点军区安办反映，由于经费、人力所限，上级下发的安全生产文件，只能转发到大一点的企业，众多的中小型非公企业无法送达。
（五）对非公有制企业安全生产缺少法律制约
现行的安全生产法律法规，大多制定于20世纪80或90年代，主要是针对国有企业，带有计划经济色彩，很难适应当前安全生产的新形势、新情况，解决不了安全生产工作中出现的新问题，对非公有制企业的安全监管出现法律“断档”，使安监部门对非公有制企业违法行为的查处出现有法难依、无法可依、违法难究的尴尬局面。
（六）非公有制企业是伤亡事故易发源，且呈上升趋势
据统计：2001年，湖北省非公有制工矿企业发生死亡事故287起，死亡314人，分别占工矿事故总数和死亡人数的68.33％和71.69％。
调查表明，绝大部分地市非公企业事故均呈逐年上升趋势。荆门市近年来非公有制企业发生的伤亡事故占事故总数的70％以上。鄂州市今年发生的工矿企业事故中，非公有制企业事故起数、死亡人数、受伤人数和经济损失四项指标分别占事故总数的88.8％、85.7％、100％和77.2％。宜昌市非公有制企业2001年事故起数、死亡人数、伤亡人数分别占总数的52.6%、57.6％和50％，今年以来，上述指标又上升到77.5%、80.5％和61.5％。黄石市2001年非公企业发生事故48起，死亡60人，分别占事故总数的76.19％和78.95％。
抓好非公有制企业安全监管工作的对策
非公有制企业是市场经济的产物，必须用市场经济的新思维、新办法去解决非公有制企业在安全生产上存在的新问题。
（一）建立企业安全生产条件审核准入制
1．抓源头，把好非公有制企业准入关。对非公有制企业申请开办、新项目投产严格实行“安全生产条件准入制”，要求新办企业必须严格履行“三同时”，按国家法律、法规和行业标准有关要求，达到相应的安全生产条件，并具备达到和满足安全生产条件所必须的资金投入能力，以及一定的风险承担能力，经安全生产监督管理部门审核发给“安全生产许可证”后，工商部门方可办理营业执照。在年检时，安全生产条件作为否决条件，参与每年一度的年检。
2．抓重头，把好高危行业业主经营资格审核关。对申请进入采掘、石油、化工、民爆、建筑施工、运输等高危行业的企业业主，除对企业应达到的安全生产条件进行审核外，其经营者自身应具备经营高危行业相应的安全知识，经市级以上安监部门培训考核取得资格后准予其担任业主。
3．抓大头，把好从业人员社会化培训、考核关。针对非公有制企业从业人员流动性大，培训速度跟不上员工流动速度的状况，建议将从业人员安全技能培训纳入社会化培训体系，由社会上有资质的培训机构对有关人员进行安全生产知识和技能培训，取得资格后凭证到相关企业应聘上岗，未经岗前安全培训合格者，任何企业一律不得录用。
（二）明确归属、理顺安全管理体制
针对部分企业改制后没了主管部门和非公企业本无主管部门这一客观实际，为便于加强安全管理，应明确非公企业安全管理归属，理顺非公企业安全管理体制。一是将城区和乡镇所在地的非公有制企业按照属地管理原则，其安全生产由其辖区政府管理。二是将有主管部门的国有、集体企业改制为承包、租赁、股份合作制的企业，其安全生产管理工作隶属关系不变，仍由原主管部门负责。三是外资企业的安全生产工作，由外经部门管理。鄂州市经过实践证明，隶属关系明确后，非公有制企业由原无主管部门变成了有主管部门，形成了纵向到底、横向到边的非公企业安全管理新体制，安全生产形势明显好转。
（三）引导非公有制企业走规模经营之路
湖北省黄石市陈贵镇带领众多小矿山走股份合作、组建矿业集团的经验，以及湖北省宜都市引导个体客运车走股份制联合经营的经验都证明，通过舆论引导、政策支持，鼓励中、小型非公有制企业走联合经营之路大有可为。
宜都市个体客运通过走联合经营之路，一改过去个体客运无序竞争、管理混乱、事故频发的被动状况，解决了多年非公企业难以解决的八大难题：事故防范由难变易、秩序维护由难变易、“黑车”查处由难变易、事故处理由难变易、纠纷排解由难变易、效益增长由难变易，税费征收由难变易、车辆更新由难变易。
实践证明：非公有制企业走规模经营之路，一是可集中财力，将有限的资金用于再生产、用于隐患整改，提高设备、设施的本质安全程度，增加企业抗风险能力；二是可通过吸纳人才，提高管理水平；三是可避免市场的无序竞争；四是可促进企业管理上台阶、安全生产工作上台阶、企业经济效益上台阶。
（四）建立安全整改专项基金，用于非公有制企业隐患整改
《安全生产法》的实施和各级政府安全监管力度的加大，将迫使非公企业业主加大安全生产投入，加大对各类隐患的检查和整改力度，在较短的时间内，使企业的设备、设施和作业环境达到国家有关标准要求。否则，将面临着查封、关闭和停产的危险。安全投入力度的加大，将导致非公企业资金匮乏的矛盾进一步加剧。为缓解这一矛盾，建议政府采取低息或无息贷款方式，建立或鼓励银行建立安全整改专项基金，督促非公有制企业抓好隐患整改。
（五）推行注册安全工程师制度
为解决中小型非公有制企业安全技术人员奇缺的矛盾，建议推行“注册安全工程师”制度，将经过国家、省一级严格考核认可的“注册安全工程师”由社会中介组织（如安全事务所）聘用并纳入其管理，由需要聘请安全管理人员的非公企业与安全事务所签订授权安全管理合同，由安全事务所派员对其行使安全管理职权。授权管理后，保证安全生产的责任仍由该企业承担。对非公企业相对集中的县、市、乡镇，可成立行业协会（如矿山安全技术协会、运输安全协会、危化品安全协会等），汇集一批有实践经验、有专业知识的工程技术人员，通过咨询、技术支持为非公有制企业提供有偿服务，与企业签订“授权安全管理协议”。通过加强管理，使非公有制企业安全生产工作走上良性循环的轨道，建立长效安全管理机制，以解决非公有制企业想抓却不知如何抓安全的问题，促使非公有制企业安全管理走上正轨。
（作者单位：湖北省安全生产监督管理局）