构建长效机制 促进安全发展

　　安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革开放、经济发展和社会稳定的大局。安全生产反映科学发展观的要求，科学发展观为安全生产提供理论基础和实践指导。在新的历史条件下，尤其在金融危机影响下，拉动内需，灾后重建，在建项目不断增多，安全生产形势不断变化，暴露出许多新情况、新问题，给安全生产监管工作带来严峻挑战。如何不断创新安全生产监管体制，努力构建安全生产长效机制，实现安全生产形势明显好转的奋斗目标，笔者结合广安实际，深入分析当前安全生产形势，积极思考用科学的发展观来促进安全生产，逐步建立安全生产长效机制。

　　一、全市安全生产形势总体评价：持续好转。 广安辖5个区市县181个乡（镇），现有民营企业、个体工商户98595户；煤矿94户，其中高瓦斯煤矿50户，突出矿井9户；非煤矿山248户，其中4户井硐矿；烟花爆竹生产企业4户，批发企业13户，零售经营点1742个，加油站180户，CNG加气站5户；公路里程7038.8公里，机动车116374辆，驾驶员25万多人；铁路里程62.17公里；通航河流27条，通航里程355公里，拥有运输船1145只（不包括渔船）；森林面积272万亩，涉及安全门类齐全，管理难度较大。2000年来，在市委、市政府的坚强领导下，市安监局深入贯彻落实科学发展观，始终坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，按照理性抓安、严管促安、治患保安、科技兴安、强基固安的工作思路，完善责任体系，夯实基层基础，强化监管执法，狠抓隐患整治，全市安全生产监管能力明显增强，安全生产形势总体稳定并持续好转。2001年至2008年，死亡人数连续8年下降，由2000年的403人下降到2008年的98人，年均下降16.2%，安全生产形势呈现建市以来最好局面；除2003、2006年两年因发生特大事故被一票否决外，其余6年市政府被省政府评为安全生产先进单位。

　　二、当前安全生产工作的现状：形势逼人。近几年，我们坚持反复抓、抓关键、突重点，通过各方努力解决了一些制约安全生产长远发展的问题，取得了较为明显的成效，但是，现阶段安全生产仍然存在一些薄弱环节和不容忽视的问题，形势不容乐观。

　　（一）安全生产体制不顺畅。突出表现在：一是部门职责交叉。安全监管工作涉及很多部门，在实际工作，不少部门职能交叉，管理重迭，出现多重管理、重复监督。例如质监的特种设备与安监部门特种作业安全管理职能重迭；经委、安监局煤监办、国土局和川西煤监分局等多个部门对煤矿都有安全监管权，导致多重管理。二是责权不对等。有的有责无权。如基层安全生产责任都压在了乡镇一级政府，而乡镇政府无监管执法权力和手段，单靠行政手段来控制事故发生显得力不从心，致使乡镇政府对安全生产工作监管乏力，只停留在表面上，导致监管不力。有的权责不对等。如煤矿生产六个行政许可证件，安监部门一个都不颁发，而颁发证件的部门，却很难对安全监管形成合力。

　　（二）安全生产机制不健全。机制问题主要是工作中的运行机制，包括法律法规、工作规程、行业标准和管理制度。一是《安全生产法》己经颁布实施多年，已不适应发展变化的安全生产形势，亟待进行修改完善。又如高危行业风险抵押金、工伤保险费率，以及安全技术专项基金的提留和收取等制度仍未制定，安全技术法规标准建设明显滞后。二是安全生产事故口径不一致。安全生产事故全国无统一计算口径。同样是死亡1—2人，安监部门称为一般死亡事故，公安部门称为重大安全事故，质监部门称为严重安全事故，而建设部门称四级重大安全事故。三是各执一法。许多安全监管职能部门都具有对特种人员和安全管理人员的培训职责，对涉及到的企业相互之间重复检查执法，重复发证培训，加重了企业的负担。

　　（三）安全生产基础不牢固。基础不牢，地动山摇。我市安全生产工作起伏大，呈波浪式发展，主要原因在于基础不牢。一是安全监管力量薄弱。从技术力量看，高危行业安全管理人员及一般技术人员严重匮乏，呈现供不应求局面，有的企业高薪都无法聘请到技术人才；有的企业尽管有一定的技术力量，但与其生产规模相比，仍然严重不足。全市89户煤矿企业中只有专业技术人员133人，平均一个矿不到1.5人，而煤矿专业毕业的技术人员仅占煤矿管理干部的0.1％，煤矿技术管理水平普遍低下，更谈不上先进技术的应用了。从从业人员素质看。绝大多数从业人员年龄偏大，文化程度偏低，自我保护能力较弱。据统计，煤矿从业人员中小学文化占40％左右，初识字或文盲占25％，高中文化仅10％。二是技术装备较差。一方面企业安全投入的欠帐较多，缺乏必备的安全设施设备；另一方面企业业主缺乏长远目光，进行掠夺式经营，重短期利益，轻长远发展比较普遍。三是自然条件恶劣。我市地处华蓥山脉中段，冬季雾多雨多，加上属丘陵地貌，路窄弯多，人车路矛盾日益突出，极易诱发交通事故。煤炭资源赋存条件差，煤层薄、倾角大、开采难度大，高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井46处，占矿井总数的51.7％，煤矿事故发生机率极高。

　　（四）安全生产保障不到位。一是地方政府安全投入不足。当前，安全生产监管机构正常运转经费的缺乏，少数安全机构是工作起来无专人、无装备、无经费，致使许多工作停滞不前，异常被动，最重要的是基层安全生产分管领导及监管人员变动频繁，致使安全生产工作无连续性。二是隐患整改经费投入不足。由于地方政府财力匮乏，无法保证许多公共安全隐患及时整改，导致各类隐患长期存在并威胁人民的生命财产安全，各类伤亡事故和职业病发生率居高不下。三是企业安全投入不足。由于我国劳动力资源丰富，激烈的竞争致使劳动力价值较低，一些生产单位在巨额的安全投入与低廉的劳动力价值之间做出了错误的决策，减少安全投入，以人的生命换取经济效益，导致事故频发。

　　（五）安全责任落实不逗硬。一是企业的主体责任未真正落实。当前，政府和行业主管部门对抓安全的重要性认识清楚，主动性强，但是企业抓安全的主动性较差，于是形成了“剃头挑子一头热一头冷”现象。二是安全监管认识上存在误区。一些具有安全监管职责的单位和部门认为安全监管是安监局的事。由于这种认识上的偏差，导致了一些单位和部门抓安全的主动性和责任心减弱，行业安全管理力度随之减弱。三是利益驱动思想严重。一些地方和企业负责人认为效益风险大于安全风险，在安全上降低一些标准、减少一些投入，心存侥幸，在随时可能发生伤亡事故的情况下仍组织生产，导致事故发生。

　　（六）从业人员安全技能不专业。从事故的根源分析，大多数事故均属从业人员的违章指挥、违章操作、冒险作业所致的责任事故。近几年，农村劳动力大量转移，进入矿山、建筑等高风险、重体力劳动行业和领域，尤其是小煤矿从业人员几乎都是农民工。农民工优点是体力好、劳动积极，缺点是文化水平低、安全技能差、自我保护意识缺乏，违规作业和违反劳动纪律现象严重，他们的安全技能教育和培养是安全生产工作的薄弱环节，同时也是各类伤亡事故的直接受害者。

　　三、努力构建安全生产长效机制体系：源头治安。 安全生产工作难抓，事故难防，工作成效在短期内难以体现。一些单位和个人感觉抓安全工作总是在忙于应付，疲于奔命，觉得管用的、有效的招数不多。造成这一被动局面的根本原因就在于安全生产长效机制没有建立起来，未发挥作用。安全生产工作不能用“头痛医头、脚痛医脚”的方法来抓。面对新的历史条件下异常繁重的安全监管任务和日愈严峻的安全生产形势，应从八个方面着手，积极构建安全生产长效机制体系，彻底解决实际工作中的难题，实现长治久安。

    （一）构建安全生产法律体系。完善的安全生产法律体系是建立安全生产长效机制的基础和法律保障。当前，应尽快做好《安全生产法》的修改完善，并对相关的法律法规的配套和细化的立法工作。一是要尽快制定建设项目“三同时”评价、生产经营单位安全评估、重大危险源的监控及事故隐患整改等有关单行法规、条例；二是要完善各级政府安全监管机构建立和人员配置，安全生产行政执法主体以及对乡镇推行授权安全执法等安全生产法律法规；三是要细化量化高危行业市场准入的法律制度，提高生产经营单位市场准入的“门槛”；四是要尽快出台生产事故调查处理、统计上报等一系列的规范性条例，同时从法律上明确安全生产监督管理的内容和范围，界定综合监管的职能，确保基层安全监管工作不越位、不错位、不缺位。

    （二）构建安全生产责任机制。责任落实是安全生产工作的核心内容，要着力实施“四化”：一是安全生产责任主体明晰化。主要包括三个层次的责任主体明晰，首先是明确生产经营单位这一最根本、最主要的责任主体，谁生产谁负责，谁操作谁负责；其次是明确负有安全监管职责的行业主管部门责任，谁主管谁负责，谁检查谁负责，明确条条块块之间的专项监管职责，明确全市上下各级的配合监管职责，做到各司其职，各负其责，协调配合；最后是明确各级政府职责。二是考评指标硬化、量化。层层签定安全生产责任状，做到责任落实不留死角，不留盲区。将安全生产责任目标纳入政府一项重要工作进行考评考核，实行量化评分，硬帐硬结，一票否决。三是监督检查经常化。针对安全生产工作中存在前紧后松、上级紧下级松、政府紧生产经营单位松、工作安排紧落实松等弊病，对症下药，制定详尽的监督检查制度，认真做好每月单位自查、每季度系统排查、每年度全面大检查，同时定期不定期开展督查和突击抽查活动，促使监督检查工作步入经常化、规范化的轨道。四是责任追究制度化。严格按照“四不放过”的要求，建立履责监督、失责查处机制，做到责任明确，监督到位，查处严明，对各层次责任主体因工作落实不到位，而酿成的安全事故应负的责任类型，一查到底，决不手软，充分发挥责任制度的教育和警示作用。

    （三）构建安全生产培训机制。科技是第一生产力，但科技是人类思维的技术成果，没有人才就没有科学技术，人才不仅是国家发展进步的根本，也是实现安全生产的第一要素，安全需要科技，科技需要人才，人才从哪里来，只有靠培养。一是建立国家、行业、企业人才培养体系，健全和完善以企业行业为主体、职业院校为基础、学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相互结合的人才培养体系。二是行业主管部门和行业组织要结合本行业生产、技术发展趋势以及人才队伍现状，做好需求预测和培养规划，提出本行业人才合理配置标准，指导本行业开展人才培养工作。三是充分发挥企业培养人才的主体作用，结合企业生产发展和技术创新需要制定人才培养规划，并纳入企业发展总体规划，依法建立和完善职工培训制度，加强上岗培训和岗位技能培训，可采取自办培训学校和机构，与职业院校和培训机构联合办学、委托培养等方式，加快人才培养步伐，为安全生产提供技术支撑。

　　（四）构建安全生产预警机制。预警监控机制是实现长效机制调节与反馈功能的基本载体，其作用在于通过研究、分析、判断、预测其运行状况，并有针对性开展工作。一是坚持安全生产调度与统计分析制度。在各地、各部门设立1至2名统计信息员，每月及时上报各方面安全信息和事故统计，为市委、市政府安全决策提供理论数据基础。二是坚持安全生产情况通报制度。每季度通报安全形势和安全生产工作，每半年将安全生产情况与经济发展指标情况一并排位进行通报。三是坚持重点监控制度。通过安全大检查和群众举报等有效形式，对发现的重大安全隐患和重大安全危险源，一一建档并向社会公布，并按照定整改方案、定整改资金，定责任单位、定整改责任人、定整改期限的“五定”措施加以督促落实，做到及时整改、有效监控，确保安全。四是坚持动态预警制度。要结合本地实际及地理状况，开展季度安全事故预警及突发自然性安全事故预警工作，做到未雨绸缪，居安思危，尤其是对已发生的事故，开展举一反三警示的教育，有的放矢，采取针对性的措施，切实遏制住事故多发的势头。

　　（五）构建安全生产协调机制。协调配合机制是有效整合各地、各部门安全生产资源和要素，发挥最大作用，实现安全生产目标的重要保证。一是推行重点监管部门联席会议制度。由市领导或安办定期不定期召开重点部门联席会议制度，对各部门各区域带有普遍性、规律性、综合性、倾向性、苗头性的问题进行专题研究和通报，使其明确职责，分清任务，一抓到底。二是推行重大安全问题协商协调制度。由于目前安全生产工作存在政出多门、条块分割的不利因素，针对一些跨行业、跨部门、跨区域的安全生产工作，由市安委会主要领导负责牵头，涉及部门配合，实行“谁主管，谁负责”、“谁为主，谁牵头”的原则，进行协商、协调，并形成明确的纪要，按照协商议定的事项分头抓落实。三是推行联合办公制度。为体现高效廉洁、务实为民的政府部门形象，在涉及安全生产的审批、检查、执法工作中，采取集中办公，联合行动，阳光行政、联合审批的方式，搞好审批环节的合理衔接，确保审批机关公正、公平、公开，既提高办公效率，又把好安全前置审批这一重要关口。

　　（六）构建安全生产应急机制。应急救援机制是长效机制的重要组成部分和重点环节，它是遏制事故进一步扩大，减少人员伤亡和财产损失的重要保证。一是制定一套完善、可行的应急救援预案。市县两级政府结合实际制定《安全生产应急救援预案》，各部门、各行业和重点监管企业制定重特大事故应急救援分预案或专项预案，乡镇、社区、村也要制定相应的分预案，形成主次分明，衔接合理多级预案体系。二是健全应急救援体系。市上成立由市长任指挥长的安全生产事故应急救援指挥部，各区市县、乡镇也要成立应急救援分指挥部，企业成立领导小组，形成由指挥系统、信息系统、技术支持系统、专家咨询系统、救援组织系统、后勤保障系统等6大系统组成的安全生产事故应急救援体系。三是培养现场应急救援力量。培养由矿山救援、武警、消防、卫生及相关部门专业人员组成的专业救援队伍，培养各生产经营单位的应急救援组织和社会救援力量，组建起一支专业队伍与社会力量联动互补、密切配合的精干队伍，并开展有目的、有针对性的实战演练，完善预案，提高救援能力。

　　（七）构建安全生产保障机制。健全可靠的保障制度是确保安全生产形势持续稳定好转的重要保障，是长效机制得以正常发挥作用的基础条件。一是组织保障。要在各地各部门、各规模企业、高危企业，配齐安全监管人员，做到机构、人员、装备、经费“四到位”，并将安全监管工作触觉延伸到乡镇、社区（村），形成横向到底，纵向到边的监管网络。乡镇成立安监办（站），由乡镇副职兼任主任（站长），配备3至5名安全监管人员；社区、村建立安全生产工作组，社区（村委会）主任任组长，推行实行安全生产示范镇、村标准化建设，夯实基层监管力量。二是风险保障。创造条件，使商业保险公司顺利进入安全生产领域，推行高危行业雇主责任险、从业人员人身意外伤害保险、生产经营单位财产保险等商业险种，使之化解企业事故风险，彻底解决了以往企业出事、政府兜底的尴尬境况。

　　（八）构建安全生产激励机制。建立表彰、奖励制度。对安全生产工作突出、贡献巨大的地方和部门，给予表彰和一定的物质奖励，弘扬先进，鞭策落后；实行安全生产津贴制度，对每一名安全生产管理人员每月发放安全津贴，为长年从事现场安全监管的工作人员购买人身意外伤害保险，着力改善安全工作人员的待遇及人身保障；对高危企业和签订安全生产责任状的单位，收取风险抵押金，实行风险抵押，如一年期满工作突出，如实返还，如发生安全事故或工作不落实，扣发抵押金。