2002-8-29
根据国家外国专家局建筑施工安全管理培训项目计划（外专培出字[2001]0231号），建设部与上海、广东、河北、甘肃、新疆及南京等省市的建设行政主管部门及施工企业代表组成的培训团一行12人，由我部质量司副司长徐波同志担任团长，于近期内对德国建筑施工安全管理状况进行了考察。现将考察情况报告如下：一、建筑安全法规和标准
1992年，欧共体颁布了《劳动保护法》，在此之前，德国已颁布了《劳动保护法》，因此需要在欧共体《劳动保护法》的总体框架下进行适当调整。1996年，德国联邦议会颁布了新的《劳动保护法》，1998年10月，联邦议会授权联邦劳动部颁布了《建筑工地劳动保护条例》，1999年，又颁布了该条例的说明，该条例共有40个相关的配套细则。截至到2001年，已出台了4个细则，即第一条总则、第十条法律定义、第三十条协调员的资格条件和第三十一条协调员的职责和工作范围，各个州（区、市）政府的劳动局负责该条例的监督管理。而建筑安全技术标准，则由德国建筑业行业协会负责制定。
二、德国建筑安全管理体制
1、劳动保护部门
德国的劳动部门代表国家对包括建筑业企业在内的各行业的安
全卫生状况进行监督检查。业主在向当地建管局报建的同时，还必须将建设项目以告知书的形式通知当地劳动局，否则将被处以罚款。劳动局将对建设项目建成后涉及使用安全的方面进行重点审查，如擦窗机的安放位置是否保证清洁工人的劳动安全，如果发现其中有不符合《劳动保护法》要求的，就不予审批。此外，劳动部门还对施工中涉及个人劳动保护方面，即工人的安全防护情况进行检查，发现违章现象，如工人不戴安全帽，或者每名工人徒手搬运物体的重量超过25kg等，将对该工人和承包商各处以100马克的罚款。
2、行业协会
在德国，各行业都有自己的行业协会，目前就有矿山、冶炼、公路、铁路、交通运输、建筑等35个行业协会，其中建筑行业协会有8个大区协会。这些行业协会在拟定本行业的发展规划、制定行业标准、开展工伤保险和科研教育、预防和治理职业病、对安全专业人员进行资格认可、进行事故处理等方面发挥着重要的行业管理作用。《劳动保护法》第七条规定，每个企业必须加入所从事业务的行业协会，并缴纳工伤保险金，亦即承包商的市场准入是通过行业协会认可的，但行业协会也不能将企业除名，而是对安全事故频繁的企业提高工伤保险金或进行高额罚款（属行业自律行为），使得企业无力继续经营，破产后自行退出市场。行业协会由董事会（30名资方代表、30名雇员代表）领导，董事会成员选举执行主席（10名资方代表、10名雇员代表），每年召开一次大会，讨论通过行业规则和标准。各行业协会负责管理本行业的工伤保险，行业协会本身为非盈利性自律组织，不能通过收取企业工伤保险来获利，类似我国即将出台的《工伤保险条例》中规定的工伤保险内容。
3、建筑管理部门
德国联邦建设部统一管理全国的工程建设活动，同时也是联邦政府建设项目的实施部门，主要承担建设项目的规划、立项、招标与建设职能，是联邦政府建设项目的“业主”，而对地方建设工作，建设部主要通过制定框架性的规定进行指导，具体实施办法则由各地制定，做到建、管分开。建设部作为联邦政府建设项目的“业主”，其所承担的建设项目不论在哪个州（区、市），均与一般业主同样，必须接受当地劳动局和建管局的管理，没有等级之分。作为“业主”，建设部对其承担的建设项目同样要聘请称职的建筑师和协调员来负责质量和安全工作。而德国州（区、市）一级建管局主要职能是对城市规划、建设项目设计图纸和施工方案，以及对是否影响交通、地下线路和环境保护等问题进行程序性审查，审查时间依项目大小而定，一般为2个月左右。建设项目开工前，业主必须将施工方案和设计图纸报建管局审查，建管局审查后发放建设项目施工许可证。在施工中，建管局要监督工程质量和消防安全，通常对建设项目进行两次检查，一次是在房屋主体结构完工时，检查施工是否符合建筑设计要求和房屋结构安全；另一次是在竣工时，检查施工中是否采用合格的建筑材料和设施。检查当中发现违反规定、标准的，可予以停工。工程竣工后还要跟踪检查房屋的使用安全情况，如房屋在功能改变后的防火标准、要求等。小城市一般不设建设局，建设项目需要到中心城市的建管局审查。建管局工作人员一般由专业技术人士组成，其业务水平均达到专业资格人士水平。凡经建管局和劳动局审查后的施工方案和设计图纸不能再进行更改。建管局和劳动局对建设项目检查要收取费用，费用标准由各州规定。总之，建管局在职能上综合了我们现在的规划部门、施工图审查部门以及质量监督机构的工作任务，它的监督对象就是面对单个建筑物，即从审查规划到审查图纸是否符合强制性技术标准，对建筑物验收或在施工过程中检查各方是否按照已经审查批准的图纸建造，或者证明建筑物是否符合已经审查批准的施工图（而对建筑队伍或企业的安全管理则由行业协会和劳动保护部门负责）。
4、企业内部的安全保证体系
按照《劳动保护法》，企业有保证员工安全与健康的责任和义务，必须设立劳动保护委员会。企业在组织实施生产任务时，首先要考虑提供先进、安全可靠的技术措施来保护劳动者的安全与健康。企业要对各工作岗位的危险性进行安全评估，分析可能产生的事故隐患，并制定相应的措施加以防范。企业最应重视新员工和孕妇的劳动保护工作，并向劳动局书面报告企业员工的劳动保护情况，如对孕妇的劳动保护要建档记录以备劳动局定期检查，如果不建档备案，将被处以1.5万马克的罚款。同时，德国的行业协会规定，企业内部还要设立安全专职人员来具体负责安全工作。德国企业安全管理工作的外部动力主要来自两方面：一是企业依照《劳动保护法》缴纳的工伤保险是一种同企业安全业绩直接挂钩的强制性保险，将影响到企业每年的投保金额，如企业安全业绩突出，保险费最多可以少交50万马克/年。二是重罚机制。在德国，因安全问题可以对企业直接罚款的部门有三个：一是劳动局（主要是劳动者个人的安全保护）、二是建管局（主要是结构安全和消防安全）、三是行业协会（主要是工伤保险）。德国的事故成本非常高，如果发生一起死亡1人的事故，经法院判定为责任事故后，企业可能要承担上百万马克的损失。
5、技术监督部门和中介服务公司
在德国，塔吊和运输机械等大型设备必须由技术监督联合会 （TüV）定期进行检测检验。工地使用的小型施工工具，如电动工具也必须进行定期检测，但这项工作则由安全咨询公司来进行。中介公司的检测检验人员必须是从事该工种的高级技术工人，需到建筑行业协会登记并进行考试，考试合格的才能具备检测检验资格，如果行业协会检查人员发现工地现场施工机具没有经过检测或使用已超过检测有效期的机具，则予以罚款。除承担检验检测外，安全咨询公司还向企业提供安全技术、组织管理和人员培训服务，而企业为了减少事故发生，避免提高工伤保险金额或减少受罚额度，也非常乐意聘请安全咨询公司来改善企业安全条件。如德国ASZ Gmbh&Co.K.GZ公司作为一家专门从事安全咨询服务的企业，已为3500家企业提供过安全咨询。安全咨询公司一般拥有安全工程师和企业医生。安全工程师必须经劳动局和行业协会考试通过才能获得相应资格，且须具有每年不少于160小时的安全工作经历。另外德国规定，每个企业员工每年必须获得2.8小时的安全教育培训，培训必须由有资格的安全工程师进行，所以大多数企业聘请安全咨询公司负责此项工作；同样企业还聘请安全咨询公司的职业医生担任企业医生，其任务是：1、对突发事故进行现场急救；2、对员工的身体状况进行造册登记，员工每年平均接受20分钟的健康检查；3、对危险物品包括生物危险性物质、放射性物质等、噪音、慢性疾病的防治，以及孕妇和危险性工作岗位员工提供特别保护等提出合理建议；4、对企业中10%的员工进行16小时/年的急救培训等。
三、项目管理中的安全和质量保证体系
1、业主负责制
在欧洲，建筑业是最危险的行业之一，这些危险不仅存在于施工过程当中，而且在建设项目的规划设计当中就可能埋下事故隐患。据欧共体统计分析，63%的事故（此事故不仅是施工过程中的安全事故，也包括使用过程中的安全事故）是因为在前期项目设计策划和施工准备阶段就存在缺陷，37%的事故则发生在施工阶段。原因主要在于：1、业主与承包商的工程协议书中的安全责任不明确；2、施工方案中的安全措施不完善；3、施工交底不清；4、材料使用不当。正是由于大量的安全隐患出现在前期准备阶段，因而德国政府突出了业主方的安全责任与义务，自1998年开始引入了协调员机制。
1998年10月，联邦劳动局颁布的《建筑工地劳动保护条例》规定，业主必须负责工地所有人员的安全与健康，采取措施以符合《劳动保护法》的规定，开工前要聘请称职的建筑师和协调员，以及能胜任该项目的各类专业顾问咨询工程师（如结构、消防、勘察、节能、空调通风等），组成一个完整的项目规划、设计班子，建筑师不但需要对工程本身质量负责，还要将涉及安全的重要施工方案包含在设计过程中，如脚手架的设计或现浇混凝土大梁下的支撑设计等，建筑师还要同协调员一起制定包含安全措施在内的施工方案（包括脚手架设计、施工用电、大型机械、人员配备、材料需要量和工程进度等），报建管局和劳动保护部门审查批准。建筑物本身的劳动保护设施或使用安全则要符合当地劳动保护部门的规定要求。
业主委托协调员筹划建设项目的安全措施，参与项目的总体规划和设计，协调施工全过程（即前期准备阶段到施工阶段）的安全事宜。协调员实行执业资格制度，经劳动保护部门培训、考试合格后方可承担工作。若项目的承包商只有一家，可以不请协调员。如有几家承包商合作施工，则均要对安全负责，各承包商要共同研究可能出现的安全问题，安全措施要经几家共同认可后方可生效，同时要让现场每个工人都能了解到劳动保护方面的内容。承包商之间的安全协调问题由协调员负责。对于一个小的建设项目，业主可以聘请一名协调员，但对机场建设项目等大型项目，业主必须聘请一个20～30人的协调组来负责《劳动保护法》等法规、标准的贯彻实施。如某上市公司报建一写字楼工程，但未请协调员，劳动部门发现后，不但对企业进行处罚，还对该上市公司的每个董事做出罚款5万马克的处罚。
德国大部分州未施行监理工程师制度，而是实行建筑师负责制，施工现场质量监理的职责由建筑师承担，并对竣工后的建筑物进行验收。协调员对安全进行控制。在施工中发生质量、安全事故的，建筑师和协调员同样要承担相应责任，并接受建设局、劳动局或行业协会的处罚，需要承担法律责任的，由法院来裁定。建设项目出现安全生产问题和工程质量事故的，属于业主委托协调员制定的安全管理计划不周全的，由业主方承担应支付的费用，属偷工减料或工人违章施工的，则由承包商来负担。
2、工伤保险
《劳动保护法》规定，所有企业必须为员工缴纳养老保险、医疗保险，失业保险和工伤保险，这四种保险均为强制性保险。前三种保险投保金额约合工人工资的40%，由企业与员工各付一半，工伤保险则由企业全额负担，不同行业按不同的比例提取，其中建筑行业缴纳的金额为工人工资的7～8%。该工伤保险制度始于1885年10月1日，其宗旨是为因工致伤、致残的工人或死者遗属的生活提供最基本的生活保障。企业向行业协会缴纳的工伤保险金主要用于：1、事故预防；2、事故发生后的经济补偿、医疗补助和抚恤金。行业协会每年按企业上一年度事故频率（每年进行核算后得到），根据企业内部各工种危险程度（如研究机构或管理部门定为1级，架设高压线作业则定为22级等）、行业危险程度和工人工资三方面因素来核定企业应付的保险金额。如精密仪器（电气）行业协会，1998年保险金额为10亿马克，其中81%用于事故补偿，6%用于企业员工的安全培训和宣传，5%用于协会雇员的工资，8%属协会办公开支。对于81%的事故补偿费，其用途是：69%为伤残工人提前退休至65岁以前的养老保险金；21%用于医疗费；6%用于抚恤费；3%用于再就业培训费；1%用于丧葬费。工伤保险浮动费率的计算公式则由各行业自行制定。不同行业的事故赔付标准和伤残等级评定标准是统一的。如职工因大拇指受伤休息后，前六周拿全额工资，六周后，行业协会将对该工人进行是否永久性伤残的评定，若定为永久性伤残则行业协会还要补偿该工人今后因致残造成的收入下降。工伤保险的范围是从业人员工作时间内及上下班途中发生的工伤事故。
四、教育培训工作
在德国，每个州和大城市都设有职业学校，以培养具有中学学历以上的技术工人或专业从业人员，这样的职业学校涉及建筑、体育、宗教等诸多方面，由当地政府出资创办。当某建筑公司需要招收新工人时，则与行业协会进行联系，由行业协会发布招工信息。年轻人若想从事建筑职业，需事先同一家建筑公司签订定向委托培养合同，并通过行业协会组织的考试后，进入当地的建筑职业学校学习。此类学校学制三年，学生在校学习期间不付学费，在学习期的第一年，与学生签订合同的建筑公司每月还要付给每个学生600马克；第二年，每月付给800马克；第三年则付给800～2000马克不等。在校三年期间，学生除学习理论知识外，学校还提供小车间或试验室以培养学生的动手能力。三年中有20%的时间需要学生进行实物训练。如果一个学生想成为一名木匠，则在职业学校必须学会独立选材、采购，直到亲自完成一件家具的技能。在正常情况下，培训结束后学生即成为一名合格的技术工人，可以分配到建筑公司参加工作实践。在德国建筑工地几乎所有工种工人均是通过职业学校培训过的技术工人，并称之为技师。实际上在德国所称的建筑工地工人是相当于我国建筑工地上的力工，如打扫卫生之类的杂项（当然，学生在三年学习之后，既可以直接进入签订合同的建筑公司，也可以进入大专继续深造成为工程师或者建筑师）。劳动局则负责经济结构调整转型后下岗劳动力的转型培训和因工致残工人的再就业培训。
五、事故调查处理
在德国，建筑工地发生伤亡事故后，承包商先报告警察，警察先通知检察院和急救中心，再通知劳动局、行业协会以及安全咨询公司等协助调查。事故由检察院进行调查，如发生死亡事故，检察院就予立案。检察院可以聘请安全工程师进行技术鉴定，对事故中存在违法情节的，可向法院起诉，事故的结论最终由法院裁定。在事故调查中，劳动局、建管局和行业协会不直接参与调查，有时亦可能成为被调查的对象。此外，事故发生后承包商还要向行业协会缴纳罚款。若承包商制定了安全措施，并向工人做了交底，仍要处以1.2万马克的罚款。否则，将被处以2～50万马克的罚款，且该承包商5年内不能减少工伤保险费率。
六、体会与建议
1、为加强我国建筑安全生产管理，需要进一步理顺国家安全生产监督管理局、国家质量监督检验检疫总局与行业主管部门的关系，明确各自的安全职责，同时，逐步改变以行业为管理对象的大包大揽管理方式，相互借用对方监管力量，形成合力，变成突出政府职能的社会管理方式，形成各负其责的管理体制。实际上，上述几个安全监督管理部门很类似德国的劳动保护部门、技术监督联合会和行业协会所作的工作，只不过德国的技术监督部门只是检测认证而不进行执法，而我们的建设行政主管部门则把德国建管局、劳动保护部门和行业协会所作的工作都包揽了。而德国的行业协会则更相当于我国社会与劳动保障部门所属的工伤保险机构，但还包括了目前我国建筑行政主管部门所做的部分工作（如制定安全技术标准，进行现场检查等）。
2、鉴于我国即将推行的工伤社会保险并没有覆盖建筑业的绝大多数从业人员（因为工伤保险是以在册员工为受益对象，而建筑业从业人员多为农民工），所以应大力推行《建筑法》规定的意外伤害保险制度，通过实施这一类似于雇主责任险的法定制度，一方面既保证从业人员的利益且有利于事故发生后的社会稳定，另一方面利用市场经济手段着力加大对企业安全管理的引导力度，比如规定施工单位必须以工程为单位参加投保，建设单位办理施工许可手续时，必须出具中标施工单位对此项目的意外伤害保险合同（当然，保险公司对施工单位安全业绩考核后也可以拒绝受理保险），反过来则要求没有保险合同则不予颁发施工许可证。
3、加强行业协会的建设，提高行业自律水平。目前，依照行政法规加大行政处罚力度已经显现出明显的法律威慑力，但由于目前执法也多体现在降低资质等手段上，而被处罚人必然要尽力维护自身权益，从而使得处罚工作占用了大量精力，并且行政许可这一手段随着市场经济的发展日益受到制约，因此如果把资质管理变为行业自律的手段，则可避免这些问题，因为行业协会最了解本行业和市场的变化，不论是资质标准的设定、审批，还是违反有关行业内部章程而被降低资质，由行业协会来实施可能更为有效，因此行业管理应是下步努力的方向。
4、建设行政主管部门应逐步淡化行业管理色彩，比如壮大发展建筑业应成为行业协会的目标，否则既要发展壮大本地建筑业队伍，又要严格市场准入，即使是政企分开也是很难同时实现的，因此建设行政主管部门的主要监管任务就是以建筑物为监管对象，重点抓好规划和质量这两个涉及公众利益的重要环节，当然这首先要把城市规划这一由政府组织的具体技术工作和监督单个建筑产品是否符合强制性规划指标的工作区分开来，应把后者和质量监管逐步实现监管一体化。
5、大力培育发展安全咨询中介公司，并加强对建筑业从业人员的法定安全培训。德国法规目前对职工安全教育的培训有明确的时间要求，而且实施培训教育的人员也有资格要求，而目前我国的安全法规尚未涉及到这方面，因此应当加以规定。