美国灾害紧急救援管理的主要特点

　　笔者曾到美国进行了为期20天的自然灾害救援管理培训。通过学习与交流，我们了解到美国灾害紧急救援管理具有以下几个特点。

　　一、管理的范围比较宽广
　　美国的灾害紧急救援管理并不局限于传统意义上的自然灾害，其范围非常宽广，既包括龙卷风、台风、地震、洪水、干旱、火山爆发、泥石流、病虫害等自然灾害，又包括工业生产安全事故、交通事故及化学有毒物质泄漏、放射性污染等工业和环境灾害，更包括以针对平民生命财产、损害国家利益为目标的恐怖事件。如1996年发生在美国的俄克拉何马州政府大楼爆炸案，2001年9月11日发生在纽约的“9·11”事件，2002年10月发生在马里兰州、维吉尼亚州的连环枪击案等都纳入了政府灾害紧急救援管理的范围。人们说，“9·11”事件改变了美国的一切。确实，“9·11”事件使美国的国内安全观念发生了深刻变化，从灾害救援管理角度看，“9·11”事件以后，美国政府更加突出地重视恐怖事件的救援管理，可以说不惜动用一切资源进行预防和施救。

　　二、有完备的法律法规体系
　　灾害紧急救援管理是一项非常庞大复杂的社会系统工程，不同的灾害种类差别也给紧急救援管理造成不同的复杂性和艰巨性。美国政府在建立统一的灾害紧急救援法律以前，其灾害紧急救援管理，暴露出了一些弊端，诸如美国政府部门之间以及联邦政府与州、郡、地方政府之间职责不明、效率低下等。从20世纪70年代初，美国政府组织有关部门、救援专家和专业人土，开展灾害紧急救援管理立法工作。他们总结美国以往灾害紧急救援管理的成功经验和失败教训，历经20多年的艰苦努力，终于在1992年由国会批准，出台了《美国联邦灾害紧急救援法案》。这是一部极具美国灾害紧急救援管理特色的权威性法律，以大法的形式定义了美国灾害紧急救援管理的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害紧急救援中应承担的责任和义务，明确了美国政府与州、郡政府的紧急救援权限，同时对灾害救援资金和物资的保证也做出了明确规定。

　　三、有统一高效的指挥协调机构

　　根据《美国联邦灾害紧急救援法案》，专门成立了美国联邦紧急救援管理局，它是独立的政府部门，直接对美国总统负责，具有极强的协调能力，一旦突发自然灾害、技术灾害或恐怖事件，可以调动一切人力、物力进行紧急救援，尤其是可以有效指挥协调28个政府部门和组织。美国政府紧急救援管理局还在全美划分了10个灾害大区，并分别建立了直属联邦紧急救援管理局领导的10个分支机构。联邦紧急救援管理局共2500人，其中900人在联邦管理局总部，其余1600人在全美10个分支机构，另外还聘有满足灾害紧急救援各方面需求的、具有一定专业知识的5000名志愿者队伍。
　　在美国，联邦政府与州、郡政府关系的处理上，由于美国法律赋予联邦各州高度自治独立的权力，灾害紧急救援管理主要或首先由州政府实施，州、郡政府也都建有相应的紧急救援管理局，当灾害救援超出了州政府能力时，州长才直接向总统提出救援请求，联邦政府紧急救援管理局各分支机构代表联邦政府立即参与并协助地方开展紧急救援工作。除联邦紧急救援管理局以外，美国的相关部门和组织均成立有专门的灾害紧急救援管理机构，如美国农业部设有林业局灾害救援处、食品和营养品管理局自然灾害救援处等，分工明确，各司其职，协调合作。同时，全美灾害紧急救援管理系统还建有29个应急小组，每组10人，包括医疗、化学、交通、警察、消防等各方面专业人土，24小时昼夜值班，随时应付不测事件。
　　美国联邦政府对州、郡地方政府的灾害救援支持主要表现在两个方面：一是约70％的资金和物资用于公共项目支援，如对河道、公路、铁路、医院、学校、商业服务等设施的恢复重建给予资金、物资帮助：二是约30％的资金和物资用于对受灾公民家庭和个人的援助，如提供食品、洁净饮用水、毛毯衣物，开展伤员医治、避险转移，帮助重建因灾害倒塌毁坏的民用住宅，搜寻遇难者和失踪人员等。

　　四、灾害救援资金充裕，技术装备先进
　　美国从联邦政府到州、郡政府都有比较充裕的灾害救援资金预算，资金负担上实行分级管理，分级负担，各负其责。联邦政府和州、郡政府除正常的灾害救援资金预算外，当遇到特大灾害时，可以临时由政府向议会提出增拨灾害救援资金议案，增加紧急救援资金。《美国联邦灾害紧急救援法案》规定，遇有自然灾害和技术灾害时，首先动用地方资金、物力，当灾害救援超出地方资金和物力承受能力时，州、郡可以分别向上一级政府申请援助。而发生恐怖事件的紧急救援资金和物资则全部由美国联邦政府承担，如“9·11”事件救援所发生的120亿美元就是由美国政府全部承担的。一般情况下，美国联邦紧急救援管理局每年调配的资金有20亿美元，相关部门也都有各自的预算，如美国陆军工程兵总部每年用于民用救灾的资金预算是12亿美元农业部农场服务局每年用于对受灾农场主的救助资金为30～40亿美元(补助受灾损失的50％～70％)；农业部食品和营养管理局每年对处于贫困线以下的1900万人的食品救助资金为210亿美元(按每月每人78美元给予食品救济，同时又安排40亿美元用于妇女儿童食品营养计划)。大多数情况下，美国政府承担了更多的救援义务。对特大灾害，72小时内发生的救援费用全部由美国政府负担，72小时之外发生的救援费用25％由地方负担，75％仍由美国政府负担。而农场主遭灾后，补助资金的95％则来自于美国政府，5％来自于所在的州政府，郡、县不拿钱。对个人的救助资金，政府全部通过电子货币方式划转，公开透明。
　　美国政府在灾害紧急救援管理中，普遍运用了比较先进的技术装备。美国政府的地球气象卫星、资源卫星的遥感技术早已运用于灾害检测、预警预报和跟踪。仅美国林业局、消防局就装备了114辆消防坦克、96架巡逻直升机。美国陆军工程兵装备有数百套具有先进计算机数字技术的指挥车辆，用于现场指挥。美国红十字会在全国装备有320辆食品快餐车，解决灾民临时就餐问题。如救援装备不能满足需要，根据法律还可征用民航、铁路、商船抢运救援物资，必要时还可动用联邦正规部队抢险救援。

　　五、高度重视灾害救援规划和人员培训
　　在美国，无论是综合协调机构联邦紧急救援管理局，还是各专业部门，都十分重视灾害紧急救援管理的规划。按照《美国联邦灾害紧急求援法案》规定，灾害紧急救援管理各部门全都制定有应急救援预案，紧急救援管理局负责制定全面的综合性的救援规划，教育、农业、交通、环保、消防、健康与福利、军方工程兵、警察、海岸警备队、红十字会、国际救援委员会等政府部门或非政府组织，根据自己的职责分工与服务对象分别制定应急求援规划和预案，健全组织指挥机构，做好人员、资金、物资、技术等方面的储备。各灾害紧急救援规划的预案中尤其重视专业技术人员和志愿者的培训，每年安排大量培训资金，用于人员培训，仅美国政府每年就安排8亿美元用于培训直属系统的专业人员和志愿者。

　　六、有较高专业技能的半职业化的志愿者队伍
　　美国的紧急救援之所以取得较好效果，其中一个重要原因是建立了一支庞大的具有较高专业技能的半职业化的志愿者队伍。这些志愿者有医师、护士、司机、消防人员、退役土兵、大学毕业生、保险经纪人等，他们参加灾害救援分两种形式：一是半职业化的相对固定地参加某一部门的灾害救援工作；二是根据协议临时被招募参加灾害救援工作。志愿者与专业灾害救援管理部门的关系、权利和义务，是通过双方签订合同来确定的。志愿者参加政府灾害救援一般不取报酬，带有奉献性质，但国家还是发给志愿者一定补贴。