走近美国紧急事件处理中心

　　2004年7月10日，一场暴雨袭击北京，造成城区内大部分道路积水，部分路面塌陷，交通几乎陷入全面瘫痪；行人、汽车长时间被泡在水中，平房居民家进水，楼房停电、地下室被淹……市民的生命财产受到损失。事后，根据北京市政府的要求，北京市的各个部门都制定了针对暴雨灾害的应急预案，如市交通委，召集地铁、公交等相关单位，修改完善交通行业一系列防汛抗旱交通应急体系，并备好100多辆各类防汛、抢险车辆，以备汛情来临之时用。市国土资源局紧急制定了一套危旧房应急方案，当遇到大雨，平房倒塌、建筑物地下积水严重时，该局的各抢险、救援队必须在20分钟之内达到现场。
　　在发生了一个紧急事件后，出台一个措施，成立一个机构，但紧急事件有那么多种，我们哪里有那么多的精力、物力和人力，针对每一个事件成立一个处理机构呢？紧急事件所造成的灾害一般都是综合性的，难道我们就没有一个综合性的机构，来迅速、统一协调处理不同的紧急事件吗？
　　这使我想到了2001年我在美国波士顿市参观过的一个紧急事件处理中心，我们可以从一个城市紧急事件处理中心的运作来了解美国城市政府是怎样处理紧急突发事件的。
　　美国于1979年就成立了联邦紧急事务管理局，并逐渐形成了一套完整的紧急事件管理体系。这套体系通过法制化的手段，将完备的紧急事件应对计划、高效的协调机构、全面的应对网络纳入其中，城市的紧急事件处理中心就是这套体系中的一部分。
　　波士顿紧急事件处理中心是波士顿市处理紧急事件的一个专门机构，主管灾害救援与应急响应。这里只有10名公务员，包括7个全职人员、3个外联人员，但可以调动1600名消防员，发生紧急事件，还可以组织2.2万人来参加解决紧急事件，其中很多是义务工。
　　该中心平时24小时办公，主要工作是信息计划、培训和救援——

　　完善的控制系统确保信息畅通
　　该中心每天都在搜集不同部门的资料，资料包括应急服务人员名册、器材用品清单、就找名册（发生紧急事件后应采取的措施等应对手册）、不同部门（警察局、消防队、医药中心、公共健康中心等）的管理控制方式，因为紧急事件的处理是整个社会的事，绝不是一个专业部门的事，需要全社会协调，而且，各个部门对付紧急事件的管理控制方式还有一个协调统一问题；不断改进对紧急事件的处理方法，处理事件的程序每天都在改进，因为这种紧急处理方案的建设是一件长期的事情，决不是一蹴而就的，需要在实践中不断更新和完善。
　　该中心对紧急事件作出了详细的分类，并对预备方案也进行了分类，以防万一。例如该中心把紧急事件分为危险物（污染体、化学品、放射性物质的处理）、自然灾害（地震、雪灾等）、人为事件（空难、人们的反抗活动、恐怖分子活动、下水道清理、油轮漏油等）、重要活动（集会、访问等）和潜在危险（如波士顿目前的潜在危险包括古老的地下铁系统、飞机场在市区、波士顿海港有大油轮经过，波士顿两头是交通中心等）。针对每一类紧急事件，该中心做好了处理事件的预备方案，包括上面提到的资料和处理程序等，还用色彩醒目的包装袋装好，放在储藏柜中，方便在紧急事件发生时快速、准确地找到预备方案。
　　该中心采用多元化的控制系统，鼓励不同的部门做不同的训练，定期组织不同部门的人进行培训，也定期把不同部门集中起来训练，使人们在发生紧急事件时能够从容正确地采取相应措施，并在培训中发现问题和找到最好的紧急事件处理方法。该中心认为，紧急事件事故是无法预料的，也没有人可以预见紧急事件何时发生，但有一件事是可以做的，那就是时刻做好应对这些事故的准备，确保所有的设备在任何时候都是可以使用的，所有的紧急事故处理人员都会在事发第一时间到达现场，并把每一件事情都处理得井井有条。

　　紧急救援系统：时刻准备着
　　该中心隶属于市警察局，发生紧急事件，直接与市长、州政府、联邦政府联系，在最快的时间里通知市长，与相关市政委员取得联系，向有关部门（警察局、消防局、交通部门、卫生服务部门等）报告情况，迅速动员组织力量进行有效处置，召集有关部门集中办公，在统一指挥协调下，采取全面的、不同内容的应急措施。同时该中心搜集灾害统计资料，调查灾害情况和救灾需求，为本地、州和联邦政府提供反馈。这种高效的指挥体系保障了应急救援行动有序、高效地展开，这样的办事效率与美国的救灾体制和平时对一些紧急事件有所计划和准备是分不开的。
　　该中心采取的救援活动有三项原则，一是减小对生命财产的损失。如与当地的消防队和警察部队一起在危险和受损的建筑物中开展搜索与救援的行动；为受害者、救援人员等提供应急医疗服务等。二是作出反应。处理紧急事件有反应计划，发生紧急事件后，该中心负责训练民众安全，紧急疏散，疏散后的居住安排，污染品的处理，估计事件损失等。三是进行复原活动。例如，城市突然发生停电，将影响地铁、电梯以及机场的正常运营，成千上万的市民受停电影响，涌上街头，街道上将到处是拥挤的人群，这时该中心更关心和所做的是如何使路灯亮起来，疏散人群，使城市恢复正常秩序，而不是停电事故的原因。
　　当发生紧急事件，严重性超出城市政府处理能力，城市政府会依据该中心的紧急事件损失报告请求联邦政府帮助，经联邦紧急事务管理局评估鉴定后，由总统宣布为国家级灾害，启动联邦响应计划，联邦紧急事务管理局就灾情状况做出决策，编组联邦救援队伍，协调相关政府机构和组织，提供救灾资源。
　　麻萨诸塞州有351个市镇，每个市镇都有自己的紧急事件处理中心。全州有4个州中心，通过州中心协调市镇与联邦的关系。市镇中心的经费来源多半来自地方，州中心也给一些经费，但数目不大，并提供训练、演习的机会，提供器械方面的援助，在集中各市镇训练时给地方一定的财政援助。联邦紧急事务管理局在各地发生紧急事件后也会给一定的财政援助，平时还组织更大范围的演习，如1998年曾组织美国9个州和加拿大的几个州进行联合演习。这样，美国从联邦到州、市镇各级政府都有紧急事件应对机制，一旦出现险情，就根据事态发展程度启动应对机制，及时采取必要措施，将损失减低到最低点。
　　据悉，目前北京、上海等大城市正在考虑建设综合减灾应急指挥管理体系，希望美国城市政府紧急事件处理中心的做法能给我们某些启示。
　　（作者单位：中国小城镇改革发展中心）