美国电梯安全管理的历史与现状

　　一、行业发展历程

　　现代电梯在美国出现之前，绳索运输设备经常出现灾难性事故。当时，这类设备只能用于运输物料,只有在没有其它方法时才偶尔用于运送人员。随着工业革命的进程，钢丝绳和电梯安全装置的发明和摩天大楼的出现，电梯工业开始现，但也伴随着出现各种各样的电梯事故。

　　二十世纪初，电梯安全问题就已经备受社会各界的关注，美国一些政治团体提出应该立法监管这类设备的安全，一些司法管辖区颁发了电梯监督管理法规。在一些地区，电梯监督管理法规是强制性的，另一些地区，电梯则只由保险公司负责检查和保险。在此期间,安装的电梯数量越来越多，自动扶梯也开始投入试验阶段。

　　美国机械工程师学会（ASME）的一个产业工人保护委员会于二十年代初颁发了《美国电梯安全标准》ASME A17，该标准逐步被各州所采纳，成为全国通用的电梯标准。随着电梯监督管理法规及安全标准的颁布和强制执行，电梯的可靠性和安全有了很大的改进，电梯行业出现了重大的改变。

　　十九世纪末，电梯行业已经是一个很重要的行业，各种建筑团体纷纷争取控制电梯的安装业务，其中成立于1901年的国际电梯建造业工会（IUEC International Union of Elevator Constructors）最终取得了电梯安装控制权，并且一直延续至今。当时，没有任何团体争夺电梯安装之后的服务和修理业务。电梯制造者仅设计、装配和安装他们自己的生产产品，一旦电梯安装完毕，便交由业主负责其操作和维护。业主必须寻找其它方面的人员来从事此项工作，IUEC的机械师可能是由于工资的差异，也不寻求设备的维修服务工作，电梯维修保养主要责任落在楼宇工程师身上。 对楼宇工程师来说，这些房子里的机器和他们已经熟悉的水泵、锅炉类似，他们也乐于增加这项工作。一个重要的问题是这些楼宇工程师在下班时间电梯仍然需要运行，但他们却在需要时不能及时到位。为照顾这些工程师,一些大型、高层大厦的管理者在大厦内给他们提供一处专用场所。在理论上，任何时间，这些工程师都能及时到位，但这样一来就增加了成本，并且不总像理论上那样能有效地运作。这些即使住在大楼的工程师有时也会缺席，在需要时却找不到他们。因此，从事楼宇管理的经理们也在寻找更有效率，更专业的电梯维修服务。与此同时，电梯市场出现供大于求，因为开工率不足,电梯制造和安装者开始垂涎电梯的服务和维修工作。

　　由于电梯制造和安装者参与他们原先安装的电梯的修理和维护，这些对电梯技术有较深认识的机械师能够对设备进行改进。业主们很快认识到一个事实，那就是电梯由具有专门知识和胜任修理和维护的机械师负责维修保养,电梯将会减少故障，提高可靠性,而且更加安全。

　　接近1930年，美国经济不景气，新建的建筑物大大减少。在经济低潮时，很多电梯公司依靠维修保养服务来维持。这时，电梯公司雇用的机械师也很乐于做这些本来属于额外的工作，使客户和雇主都满意，以便保住饭碗，争取更多收入。电梯公司维修保养电梯的情形就这样被固定下来，并逐步发展为各家电梯制造、安装公司的一个服务部门。

　　到1960年，随着电梯事故率下降，电梯保险费率也逐步下降，保险公司重新评估了他们的电梯检查程序和电梯保险费率，电梯检查员为保险公司工作的情况开始消失，大部分保险公司或将这类检查业务出租，或停止这类检查业务管理当局不得不采取措施，加入电梯的检查工作。

　　设备不断改进发展，法规也不断完善。监督管理包括更多强制内容，行政管理当局雇用更多熟练技术人员从事电梯监督检查工作。按照法规要求，除了管理当局的监督检查以外，电梯业主还要聘请持证检查员进行检查，有一些受于电梯保险、维修服务、咨询顾问公司的持证检查员，从事这类电梯检查工作，使电梯安全检查朝多元化方向发展。多数州劳动部门沿用执行劳动安全卫生规章监管工作场所的电梯、起重机、锅炉，后来地方立法机关通过立法将其职能扩大到公共场所的电梯、客运索道、游艺机等涉及公众安全的设备，如加利福尼亚州、纽约州等。但是，也有一些较大的城市，如纽约市有一个建筑物局，它承担全市电梯，起重机械、游艺机、锅炉、压力容器以及建筑物等的安全监督管理工作，并有相关的管理法规。

　　二、安全监督管理现状

　　美国现有在用电梯约672，000台，扶梯31，000台。美国联邦政府没有统一的电梯安全监督法规，只有美国职业安全卫生法（Occupational Safety and Health Act of 1970）及其授权制定的劳动安全卫生规章（Code of Federal Regulations 29）,这些法规规定了劳动作业场所（包括船、码头等场所）中有关起重机、电梯、升降机、楼宇维修设备、锅炉等的具体要求，以及其制造、安装、维修、使用过程中劳动安全要求。

　　联邦政府劳工部职业安全卫生管理局OSHA负责职业安全卫生法及其授权制定的劳动安全卫生规程的监督执行。各个州得到劳工部OSHA的批准，可实行本州劳动安全卫生计划。至今，已有24个州和2个地区实施自己的职业安全卫生计划。

　　联邦OSHA是在1970年才成立的，联邦OSHA制定的实施规程只限于职业安全卫生范畴，对电梯而言，OSHA主要则重于施工中的劳动安全监督管理。各州也可实施本州的职业安全卫生计划和规程，许多州的劳动安全管理部门获当地立法机关授权，将电梯的监督管理从劳动安全扩大到公众安全。因此，联邦OSHA并不能在全国范围内规范、统一电梯等设备的安全要求。

　　电梯标准化方面，美国各州通用电梯标准是美国机械工程师学会ASME颁发的：ASME A17.1《电梯和自动扶梯安全标准》，AMSE A17.2《电梯检查员手册》，AMSE A17.3《已有电梯安全规范》，AMES A17.4《电梯乘客紧急疏散指引》，AMSE 17.5《电梯与自动扶梯电气设备标准》，AMSE A90.1《带式乘客电梯安全标准》，AMSE QEI-1《电梯检查员资格标准》。这些电梯标准已经被三个全国建筑法规范本起草机构BOCA(Building Officials and Code Administrations International ,Inc,)、 SBCCI（Southern Building Codes Congress International）、ICBO（International Conference of Building Officials）所接受，作为参考标准。此外，美国许多州、市的电梯管理法规也直接规定本管辖区的电梯应按照ASME A17的标准执行。

　　执行AMSE.QEI-1电梯检查员标准中，有三家培训机构获授权颁发电梯检查员和检查监督员证书，这三家机构分别是：National Association of Elevator Safety Authorities International（NAESA）； Education services Division，Lift Technologies International, Inc ;和Facilities United States Postal-service。其中NAESA 1987年获授权，现已培训出900名持证电梯检查员。但是，有一些州至今仍没有采纳这些QEI检查员资格，有一些州虽然承认QEI的资格，但同时也有本州的检查员资格考核发证程序。

　　美国电梯行业的协会组织在行业中扮演重要角色，它们在行业中为会员争取最大利益，这些协会组织主要有：全国电梯承建商协会NAEC （National Association of Elevator Contractors），主要的会员是电梯安装、维修服务公司；电梯行业公司NEII（Nation Elevator Industry，Inc.），主要的会员是电梯制造商；国际电梯安全管理协会NAESA；易达设备制造商协会AEMA（Accessibility Equipment Manufactures Association）；全国垂直运输专业协会NAVTP（National Association of Vertical Transportation Professionals）；国际电梯建造业工会IUEC等。

　　美国还有一个电梯与自动扶梯安全基金会EESF（Elevator Escalator Safety Foundation），它是一个非营利组织，其宗旨是教育公众如何注意电梯、自动扶梯的安全，如何正确地使用电梯、自动扶梯及自动人行道，并免费提供这类教育节目和教育资料，该组织的经费来源依靠社会赞助。 美国各州一般都有电梯方面的法规，并且有相应的行政管理规章，这些法规有一部分是纳入法典中的成文法，也有一部分案例法。例如，加州电梯法律规定是在加州劳动法（Labor Code of California）第7300－7322节，此外还有加州政府规章第3000－3139节 电梯安全法令（Elevator Safety Orders）。

　　美国各州以及较大城市都有相应的政府机构负责监督管理电梯的安全。例如，加州工业关系厅下有一个职业安全健康局，该局有一个电梯、游艺机、架空索道处，负责加州电梯、游艺机、架空索道安全监督管理，该处在加州有8个电梯区域办公室。各州及具有电梯管理机构的城市，他们的管理机构除了有相应的电梯行政管理人员之外，还雇有一批电梯监督检查技术人员，纽约市的监督检查人员数量约每1000台电梯1人。这些监督检查人员代表政府行使监督检查职能，检查设备是否符合法规规定的要求和业主是否遵守法规的规定。

　　除了政府部门的监督检查外，业主还要按照法规要求聘请电梯公司、保险公司、顾问公司的持证检查员对电梯进行检查和试验，并将检查和试验结果报政府机关备案。按照ASME A17.1或多数地方政府要求，电梯应每年进行一次空载安全钳测试，五年进行一次满载额定速度安全钳测试，这些测试通常是要在本地政府检查员见证下进行。设备检查合格后由主管行政管理机关颁发“运行许可证”给业主。除安全钳等测试外，各州和各市规定的检查周期有不同规定，如纽约州，客梯每3个月检查一次，货梯每6个月一次。纽约市规定两年检查5次，其中3次为政府监督检查，2次为业主聘请有资格检查员检查；加州则规定：由有资格的电梯维修保养公司保养且安全状况良好的电梯，检查周期和使用许可证可以延长到2年，其它的则一年。乔治亚州规定：电梯的检查是每6个月一次，运行许可证则是一年内有效，业主可以选择聘请有资格的私人检查员检查，也可以交给政府雇用的检查员检查，前者只需向政府交纳使用许可证费用，后者还要向政府交纳检查费用。以上属于政府的检查或见证均向业主收费，收取的费用存入专门账户，用于该电梯监督机构运作，账目接受立法机关和社会监督。美国对电梯制造资格和产品质量监督并没有成文的规定，只有一些机构提供产品质量认证供安装地行政主管当局参考，从阅读有关案例分析中，我们得出电梯产品质量主要靠产品质量责任法、消费产品安全法（Consumer Product Safety Act）等法规来确定制造者的民事责任，通过消费产品安全委员会的干预和民事责任机制来确保电梯产品质量，这种做法在没有全国统一的监管法规和机构情况下，有效地确保了州与州之间正常自由贸易关系。这种做法与欧洲各国和我国都有很大的差别。

　　美国新装电梯市场主要由电梯制造商占据，他们多数是NEII的会员，NEII会员每年安装有齿轮电梯、液压电梯约占整个市场的75％，并占据几乎所有的无齿电梯和扶梯市场。一些电梯承建商也安装一些电梯并可能制造其中一些部件，但主要的电梯部件仍是制造商供应，制造商也是这些承建商的分包商。

　　为确保安装、改造的电梯符合要求，各州法规通常规定，安装、改造之前需要向政府主管部门申请。政府审查的内容包括安装改造图纸、设备说明、同类电梯或安全装置是否已取得型式试验认证等。电梯安装、改造验收是一个重要管理环节，各州政府雇用的检查员要对新安装、改造的电梯进行验收检查，试验见证。有些地方法规规定的新安装、改造验收试验检查程序相当严格，并且不一定按照ASME A17的要求，令各电梯制造厂难以适应。如纽约州，每台电梯新装验收检验项目包括满载超速试验。

　　在美国，电梯日常运行安全状态由业主负责，当然，如果属于制造者产品质量责任，业主可以追讨。电梯维修保养公司可以向业主提供各种各样的维修保养服务，业主也可以自行维修保养，但必须符合政府的定期安全检查要求。但纽约市规定，多层住宅的业主应与电梯修理人员或认可的电梯公司签订一份合同，由修理人员或电梯公司执行紧急修理任务。美国对电梯等设备的制造、安装、施工、维修保养、操作等的劳动安全要求甚严，联邦或地方的职业安全卫生管理局负责施工现场安全监督。

　　美国电梯事故率约为每年1千台1宗。如加利福尼亚州有电梯70，000台，每年事故约50－100宗，多数是扶梯的小事故；纽约市电梯54，000台， 1998年事故为46宗，1997年为48宗，1996年为36宗，1995年为49宗，1994年为53宗，1993年为44宗，1992年为43宗。按照纽约市法规规定，当有任何人员受伤需要医疗照顾或造成超过$　100美元的财产或设备损失称为事故，需向政府报告。

　　电梯安装验收后的保修期限，法律无明确规定，通常通过合同一般确立90天至1年的保修期，也有超过1年的保修期。

　　除了成文法、案例法和管理规章之外，为便于执行法规和修订法规，许多地区在法律上还规定设一个电梯协调委员会，并规定该委会由业主、本地制造商、保险公司、公众代表、老人代表等委员组成。

　　三、存在问题

　　美国电梯安全管理存在的问题首先是各地区技术标准、技术法规不一致。技术标准本身不是强制的，只有法规采纳以后才具有强制性，多数州在法规中采纳AMSE电梯标准，有一些州将本州电梯技术要求写入法规之中，令各个地区电梯技术要求不一致。在美国的管理体制下，技术标准的统一，要靠民间标准化组织的不断发展，扩大影响力来实现。美国锅炉方面的技术标准全国统一执行得比电梯好，这是因为除了ASME 在锅炉标准和锅炉制造认证方面的绝对权威外，美国还有一个锅炉压力容器检验师协会NB（the National Board of Boiler and Pressure Vessel Inspectors），NB主要由各州首席锅炉压力容器检查官组成，因而具有相当的行政管理权威协调锅炉检查事宜，颁发锅炉检查标准。电梯行业虽然也有类似的机构――国际电梯安全管理协会NAESA， NAESA三十年来也致力于统一电梯的技术要求，但进展并不理想。NAESA 的开门政策引来了全国电梯承建商协会NAEC、国际电梯建造业工会IUEC和电梯顾问工程师团体等，使NAESA近年来变为激烈辩论的场所。在统一技术法规方面，有些社会团体起草了一些参考性建筑物法规供各地立法时参考。例如BOCA制定的《全国建筑物规范》，被美国北部和西部的一些地区参照； 还有ICBO制定的《统一建筑物法规》。由于美国实行联邦体制，国家法律没有规定的地方事务管理权均为各州所保留，各州和地方在地方事务管理上有很大自主权，统一美国电梯技术法规，还有相当长的路要走。 其次是管理机构不一致，各州的电梯管理机构主要是由历史形成，这些监督管理机构大多数设在劳动部门，也有一些州、市设在建筑物管理部门，个别州设在其他部门，如商业局等。根据我们能够检索到美国50个州中的38个州的情况，有18个州的电梯安全管理部门设在劳动部门，7个州设在建筑物管理部门，4个州设在商业部门， 3个州设在公共安全部门， 2个州设在社会服务部门， 2个州设在许可证管理部门，1个州设在消费者和工业服务部门，1个州设在防火和电气安全管理部门。美国电梯安全管理部门不统一也是电梯标准、技术法规和管理内容不统一的一个主要原因，到目前为止，还没有见到有改变的倾向。

　　第三，各州和地方政府过多地卷入电梯安全技术检查，政府承担过多的电梯安全责任。这种做法使政府容易卷入复杂的社会纠纷，浪费政府资源，也容易产生腐败现象。例如， 1996年4月揭发的纽约市电梯监督部门检查员腐败事件中，一名前电梯检查员被联邦法院判刑，另有26名因证明在实施官方职务时犯有勒索金钱罪被逮捕。他们的罪行包括收取电梯公司业主和雇员现金，提供包括加快见证试验的排期，加快修理审批和安装许可，偶尔也收取费用而不实施所需的检查等。近年来，已经有一些州削减政府检查员，将更多的检查工作推向社会。纽约市也因检查员人手短缺而不得不将政府的一部分检查工作外判给三家检查公司。 表面上，美国行政、司法制度严谨复杂，但在具体的微观问题上也和我们有惊人的相似之处，困难和问题与各种利益关系纠缠在一起，一时难以解决。