从抗震救灾看美、加两国应急救援体系建设

　　“5.12”汶川特大地震已发生两个多月，这场破坏力极大的灾难爆发以来，中国政府紧急行动，调配各种资源，动员多方力量，全力开展抗震救灾，以减少损失。

　　我国应急救援体系亟需完善

　　病毒、海啸、自然灾害的频繁发生使国家高度重视应急救援体系建设。应急救援是指国家在发生自然灾害、人为灾害、技术灾害以及敌对方使用大规模杀伤性武器造成重大社会破坏后，政府组织动员全社会救援力量开展的以抢救幸存者生命为主的救援行动。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》已于2007年11月1日开始施行。据统计，目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。残酷的现实检验出应急救援体系尚存的突出问题：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援机制不够完善，导致某些突发事件未得到有效预防，引起的社会危害未能及时得到控制。社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。因此，加快应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援体系，势在必行。

　　目前，发达国家已基本完善了应急救援体系，美国、加拿大相对高效的应急救援体系，在国际社会处于领先地位。

　　美、加两国应急救援体系的优良经验

　　专门机构统一指挥与协调

　　美国救援管理体系分为联邦与州两级。联邦政府制定国家减灾计划、联邦政府灾害响应计划和联邦政府灾害援助计划，国会于1988年专门制定了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与应急救援法案》。美国应急救援管理的最高行政机构是美国联邦紧急事务管理局（FEMA），成立于1979年，由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理局和联邦防备局等机构组成，主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。紧急事务管理局在全国常设10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。紧急事务管理局组织建立和管理28支城市搜索与救援队，分布在美国16个州和华盛顿特区，其中有2支国际救援队。“9.11.”事件后，美国政府建立了国土安全部，将海岸警卫队、海关、移民局、交通安全管理局及联邦紧急事务管理局等22个联邦机构纳入这个内阁部中，以保证对紧急情况迅速有效地做出反应。

　　加拿大应急救援管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级。在联邦一级，专门设置了应急事务办公室，隶属于国防部。省和市镇两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情况而定。各级应急事务管理部门下设应急事件管理中心，根据应急事件的不同种类，中心可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作，如发生火灾由消防部门负责，发生交通事故由交管部门负责。对于法律上没有明确规定的特殊重大事件，各部门之间通过协调机制处理。

　　发展专业救援队伍

　　美国联邦、州、郡、市都有自己的专业应急救援队伍，它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦应急救援队伍被分成十二个功能组，分别是：运输组，由交通部负责，主要提供民用和军用运输支持；联络组，由国家通讯委员会负责，提供通讯支持；公共设施和公共工程组，由国防部和工程部共同牵头，负责恢复基本的公众服务和设施；消防组，由林业局和农业部共同牵头，负责侦察及扑灭荒地、乡村和城市火灾；信息计划组，由联邦应急事务管理署牵头，负责收集、分析和传播消息，制定计划，帮助整个联邦应急救援和恢复行动；民众管理组，由美国红十字会牵头，负责管理受灾民众、分配食品、临时收容所、救援物资等事项；资源、人力组，由公众服务署牵头，为联邦各个机构提供设备、材料、必需品和人员；健康、医疗服务组，由卫生部负责，为公众健康和医疗需要提供帮助；城市搜索和救援组，由联邦应急事务管理署牵头，负责找到并救出陷在倒塌建筑物中的人员；危险性物品组，由美国环境保护署负责，支援联邦对石油渗漏或可能发生的渗漏及危险性材料做出反应；食品组，由食物消费者协会和农业部共同牵头，负责确认食物的需求量，保证食物能到达受灾地区；能源组，由能源部负责，恢复电力系统和燃料供给。各州、郡、市救援队也有自己的功能组，参加功能组的人员必须经过严格培训，持证上岗。专业人员培训通常达几百个小时。资格认证也不是一劳永逸，要随着技术变化，进行再培训和再认证。专业人员还要参加各种演习，提高实战能力。

　　加拿大也组建了专门应急救援队伍，他们属于国家公务员编制。救援人员专业划分很细，涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等。各级政府投入巨资，购置先进的救灾设备和救援人员防护装备。每类救援人员的资格都有严格的资格考核。此外加拿大还建立了一支庞大的志愿者队伍，在应急事件的处理中发挥着重要的基础性作用。

　　值得一提的是美国、加拿大均有专业的应急救援公司，全能咨询财团、应急救援公司等。全能咨询（AHC）是由诸多中小型公司投资组建的可以提供应急救援专业外包资源的财团，目前在美国、加拿大、澳大利亚等十多个国家有子公司。宗旨是通过整合专业人才、国家沟通资源，在客户和合作伙伴中建立共同价值体系，实现全方位综合化的应急救助模式。它的成员在应急管理、灾难预警、应急救援、灾难恢复、生存教育、商业保持项目中平均享有20年的专业经验，并且已经为国家地方政府部门设计、推广了诸多应急管理和灾害计划演习项目。

　　社会组织积极参与

　　在突发事件救援过程中，大众力量起着重要作用。美国民众对防灾减灾热情很高，通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会应急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。

　　加拿大危机管理的一个重要特点也是动员和吸收非政府组织参与应急管理。如加拿大灾害损失减轻协会是一个非盈利社会组织，宗旨是开展各类预防灾害发生、减轻灾害损失的学术研究和工程建设，并向广大公众和单位提供咨询和教育服务，使大家懂得灾害发生后的自救互援是法律赋予每个公民的职责。

　　从美加两国应急救援体制中获得的启示

　　政府核心控制调整作用

　　突发公共事件往往猝不及防，当一级政府难以单独应对时，可以建立“统分结合”的机制：平时充分发挥各部门的职能，确保其“守土有责”；战时形成资源统一配置、部门统一协调、力量统一指挥的快速应对机制。政府作为社会管理者，对人、财、物、军等资源有特殊的把控权力，它在“统分结合”机制中的核心控制角色是不容质疑的。因此，应当通过法制途径分配权力，建立并保障其有力运作。

　　推进建设专业化的救援机构

　　从救援装备与救援技术研发上看，我国尚缺乏系统化、规模化的相关机构。而俄罗斯、美国等国家设立的专业机构，包揽了所有救灾装备技术研发，其救援队也包揽了海上搜救、水上搜救、山地搜救、陆地搜救、雪崩搜救和坍塌救援等所有的灾害救援。此外，救援的标准化建设也很重要，包括队员的守则标准、行为标准、现场搜救标准等。据了解，总投入达两亿多元的国家地震紧急救援训练基地在北京已经建成，即将投入使用。根据前述的国际经验，我们还应当充分利用先进资源，广泛开展国际合作与交流，推进应急救援体系专业水准的提升。

　　重视社会组织的广泛力量

　　在目前救助实践中，广大公益组织与民间力量纷纷伸出援手。中华慈善总会、中国红十字会等全国性慈善和公益组织发出慈善捐助倡议，各地社会组织也动员一切可以动员的力量和资源，开发抗灾救灾技术，增强抗灾自救能力。

　　社会组织以其功能的专业性、社会力量的广泛性和社会服务的持久稳定性，在灾难援助中，成为抢险救灾不可替代的重要力量。在灾难救助的不同阶段，如防灾避险意识的推广、防灾预备、应急救助、灾后重建、损失控制、心理干预阶段，社会组织发挥的补充作用可以提高政府工作效率，扩大公共服务的社会参与度，增加社会运作的活力与稳定。

　　汶川地震是对中国应急救援体系的“大考”。从人力物资到管理模式，每一环节都经受着大自然强大力量的考验。发现“羊圈”的漏洞，是“大考”的功能所在；借鉴经验并且及时有效地堵住漏洞，则是“大考”的价值所在。虽然2007年11月1日开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》在应急救援体系的权力分配和统分结合机制建设方面都有重大影响，但是我们仍需借鉴美加两国以政府控制为核心，以专业救援和社会参与为支撑的“铁三角”应急救援模式，发掘社会既有资源，发挥救援投资的最大价值，遵循社会运作规律，使整个体系功能充实且富有活力。如果能够理性积极地面对汶川地震这种空前灾难，那么灾难就会转变成上天所赐的宝贵礼物——快速反应、灵活有效、坚不可摧的应急救援体系。