消防安全领域中单位的责任主体理念

    主体一词在不同的场合含义不尽相同。作为一个法律范畴，主体是指一定法律部门所调整的同类社会关系的当事人，即在法律关系中享有权利和承担义务的个人、组织和国家机关。法律对社会关系调整时，首先规定主体资格或主体地位，明确主体赖以活动的静态出发点。消防安全由于内蕴强烈的社会公益性，其法律关系包含国家干预、政府组织、决策、行业主管部门及有关行政部门参与、管理、有关职能部门执法监督、单位或公民自负其责、社会组织协调、服务等各方面的关系，呈现出主体多元色彩。上述各主体依照国家法律的有关规定分别对应其权利义务所指向的某一法律关系，并承担其权利义务所带来的法律后果。因此，理解消防安全责任主体时不能一概而论。如公安消防机构依照《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的规定是消防行政执法监督的主体，但并不意味其是当然的一切消防安全关系的责任主体，承受其责任之不能承受之重。就某一具体单位而言，对其自身所有的财产、劳动力等资源，单位本应有保持完好有效的权利和义务；同时消防安全管理作为其自身管理的内在组成部分，理当自我管理、自我约束、自负其责。因此，单位是自身消防安全管理的责任主体。此处之责任，应作广议理解，既包含履行义务之积极责任，也包含不属行义务所产生的否定性后果的消防责任。

    其实，市场经济在资源配置中的基础性地位确立之后，政府在资源配置、市场运行中仅起次要作用。企业等市场主体在市场机制中充分自由地行使权利和承担义务，自负其责是显而易见的结果。为什么还有必要在61号令中重点强调并以树立单位是自身消防安全责任主体的法律意识为头等理念，并将该理念贯穿于整部规章的条文设计？究其认识根源，全能国家的政治观与管理主义的法律观在很大程度上阻碍了貌似容易的责任主体意识的形成。所谓全能国家的理论，就是将国家的行为描绘为天然合理，并认为国家权力可以随时无限制地侵入和控制每一个领域。这是以行政管理手段为特征的计划经济体制赖以建立的基本指导思想。在计划经济体制下，国家、政府、行政机关、单位、个人形成一种纵向序列，其中，单位作为横向闭合的细胞，依附在以主管部门为顶点的伞状结构中，通过其等级定位展现其性质和特征。我国长期以来没有真正意义上独立的单位，单位本身不负盈亏，只是国家管理的一个层次，对国家有着极强的天然依附。单位在被国家直接或者通过行业主管部门或有关职能部门管理与控制而让渡自主经营管理权的同时，其对包括财产、职工安全等安全责任的主体地位与主体意识也随之弱化。 全能国家的政治观反映于法律则表现为浓厚的管理主义色彩。行政机关的权力被简单理解为管理权、单位等行政相对人被视作绝对的管理对象，在权利义务配置上产生角色错位，包揽式行政造成真正的责任主体缺位。实际上，全能国家与管理主义法律观无论是在理论上还是实践中已远远滞后于形势的发展，已为当今的诸多立法所修正。61号令立法起草的重要任务就是在消防安全领域对全能国家和管理主义的理论进行治理、矫正，在《消防法》已有的原则性规定基础上，明确导入单位是自身消防安全管理责任主体理念，以期在最大程度上理清单位与国家、社会、政府及其部门在消防安全领域的责任界限，使其各司其职，各负其责。

    此外，从财产权的角度来看，单位是自身消防安全责任主体的观念是单位所有权内容的重要体现。财产权不可侵犯，所有权人对所属财产有自主管理的权利并承担由于管理不善而导致的灭失风险。这是市场机制中所有权内容的基本要求和常识。消防安全事关单位财产权的损耗风险，事关单位经济发展的前提保障，理应备受重视。然而，在我国却会出现不少单位对此不重视乃至漠不关心之怪现状。除少数单位人为对立经济效益与消防安全的关系，盲目从事短期行为之外，更深层次的原因在于我国国家权力与商品经济没有真正脱离而导致的两权分离的不彻底性，尤其是国有企业、事业单位。通过二十多年市场经济的探索，我国寻求了从最初尝试的国家所有权与企业经营权的分离，到深层次的改革——即出资者所有权与企业法人财产权的分离，政府作为国家权力和所有权的实体代表的双重资格并未从根本得到解决。两权分离必将走向其更高的分权阶段——国家行政权和国家所有权的分离。因此，在产权尚待进一步明晰之，不少国有企业、事业单位，也包括不少机关、团体，因为单位财产的国家所有而造成实际所有权人虚置，使得人人皆有份，却人人不负责。消防安全责任主体更是长期缺位，尤其是面临经济效益的压力时，消防安全首当其冲更被置于一旁不顾。此类矛盾的解决虽有待更高层次的分权予以完成，但就现阶段而言，从立法角度要求单位在行使财产权的实际占有、支配、处分以及受益的同时承担相对的消防安全责任，不失为一条现实的对策。

    再者，就管理角度而言，树立单位消防安全责任主体意识有助于丰富单位现代管理的内容，提高单位的整体管理水平。包括消防安全在内的安全管理是单位管理统筹安排的内容。考察诸多管理质量与水平居于上乘的单位，共同的结论是其消防安全管理同样备受称道，尤其是一些知名国际酒店连锁管理集团，其消防安全管理堪称经典，与其卓越的整体管理水平十分匹配。应当看到，消防安全管理作为单位管理的重要组成部分，其水平高低与单位整体管理水平成正比关系，也与单位的管理效益、经济效益成正比关系，而非此消彼长。我国企业要建立现代企业制度，实现管理创新，必然应当将消防安全管理纳入单位的整体决策和统一管理。61号令在确立责任主体的基础上，进一步明确单位内部消防安全责任体系和管理机制，力争消防工作有人决策，有人管理，有人实施，责任到人，环环相扣，相互制约，为单位规范和加强自身的消防安全管理提供了法律依据，弥补了现行《消防法》在此方面规定过于原则、笼统的缺陷，有助于改变当前我国绝大多数单位消防安全管理质量低下、分工不明、权责混乱、人员缺乏的落后局面。

    可见，明确和树立单位在自身消防安全管理的主体意识抓住了消防工作社会化管理最关键、最基础的环节。机关、团体、企业、事业单位是组成社会的基本单元。一般情况下，一起火灾事故的发生在现实上的承载体和归属上的责任体不是单位就是个人。单位作为社会财富与劳动力资源的集合体，物资和人员的密集度相对较高，安全管理的成本以及火灾发生的机率远远超过个人。有资料显示，去年发生的21万起火灾事中，单位发生的比例超过60%，近10年间，全国共发生一次死亡10人以上的火灾118起，死亡了3178人，这些特大火灾的发生绝大多数都是源自某单位。“通过对近10年来发生火灾的直接原因的分析，20%以上是由于违章用火、用电、用油、用气和违反安全操作规程等人为因素引起的。深层次地剖析原因，主要是一些单位的消防安全责任主体意识淡薄，消防安全责任制不明确、不具体、不落实。相当多的单位片面追求经济效益，忽视消防安全管理，侥幸心理严重，违章冒险作业，最终酿成重特大火灾事故。大量事实一再表明，尽管火灾事故频发的原因是多方面的，但根本原因是许多单位消防安全责任主体意识没有树立起来，消防安全管理流于形式。”可见，社会消防安全，尤其是单位自身消防安全的关键在于各个社会单位内在的消防安全需求与管理实效，取决于其是否基于主体意识去依法履行消防安全义务与职责。任何一个国家消防安全环境的良性发展都不可能脱离这个社会基础。只有在社会各单位对消防安全自主考虑、自我管理、自我约束、自担风险、自负其责的基础上，国家、社会、政府及其部门才能从不同的层面对整个社会的消防安全依法干预、指导、服务、协调、监督或者救济，并形成合力，共同营造安全、稳定的社会经济环境。其间，单位的消防安全是消防工作社会化管理的出发点和落脚点。单位的根本性作用是消防安全的内在动力，无论是政府还是相关行政机关都不可替代；同时，确保各类单位与公民个体的消防安全也是消防工作社会化管理的目标指向，各级政府与相关行政部门进行消防管理与监督无不围绕此目的而进行。可以说，强化单位的消防安全管理工作是抓住了消防安全的主要矛盾，明确和树立单位自身消防安全责任主体意义是寻求解决该主要矛盾的合理途径。