我国现在处于煤矿安全事故的高发期———经济飞速发展，经济体制、制度不健全、不完善，“没有规矩，不成方圆”。因此，加快适合经济发展的煤矿安全制度建设是治理煤矿安全之本。
我国是煤炭安全事故发生频率最高的国家。理论界从不同角度对中国煤矿安全事故频发的根本原因做了探讨，归纳起来主要有如下观点：资源无偿的批复是煤矿安全事故背后腐败的根源，而矿难特别重要的原因就是企业安全生产工作存在非常严重的管理问题，并强调“安全生产必须要用重典来治理乱局”(李毅中，2006)。国家现有矿山资源的矿产权不清晰导致矿难频发（张维迎，2005）。单一的委托代理关系使煤炭企业没有真正成为市场中的企业（董进才，2005）。煤矿安全监管不力是导致煤矿安全事故的罪魁祸首（李毫峰、高鹤，2004）。煤矿安全设备投入不足，安全设备没有得到正确的使用，是矿难发生的直接原因（芮素生）。执法不严导致矿难频发（罗云，2006）。毋庸质疑，管理混乱、监管不力、投入不足、执法不严是我国煤矿发生安全事故的直接原因。但对煤矿安全的管理混乱、监管不力、投入不足、执法不严，这与其说指出了问题的症结，还不如说这只是提出了问题。要降低煤矿安全事故，不能仅仅停留在问题的表象，而是要找出导致煤矿安全管理混乱、监管不力、投入不足、执法不严背后的原因，要找出是什么因素导致煤矿安全管理混乱、监管不力、投入不足、执法不严。本文从煤矿安全事故发生的背景出发，发现：我国市场经济体制不完善、不健全，制度不完善、不顺畅，是导致煤矿安全事故发生的根本原因。
一、我国煤矿安全事故发生的机理分析
根据系统理论，煤矿安全是由矿井通风系统、防尘系统、防火系统、提升与运输系统、排水系统、供电系统、压力系统、安全监测监控系统、瓦斯抽放系统、通讯系统及避灾路线等系统构成的一个综合的、复杂的大系统。影响煤矿安全事故发生的因素———人、机器、材料、方法和环境这五个因素通过不同的制度安排在煤矿安全生产过程中相互作用的，任何一个子系统中的人、机、料、法、环配合不协调，都会导致煤矿安全事故。而且，任何制度都是在该国家的特定阶段实施的，是一个动态的过程。因此，探讨煤矿安全的制度因素以及制度后面的经济体制或经济发展阶段则是解决煤矿安全问题的必需。
（一）宏观经济发展周期是煤矿事故发生的背景
我国煤炭安全事故频繁发生是和宏观经济的发展紧密联系在一起的。自从20世纪90年代以来，我国经济增长就带有明显的工业化特征。第二产业和工业占GDP的比重由1990年的41.6%和37%分别上升到2004年的52.9%和45.9%。而第三产业所占比重2004年仅比1990年高出0.6个百分点。尤其是2002年下半年开始的新一轮经济增长带有明显的重化工特征。这新一轮的经济增长，主要依赖于一批新的高增长产业的带动。其中处于“龙头”位置上的是住宅、汽车、电子通信和基础设施建设等行业；这些行业又拉动了一批中间投资品性质的行业，主要是钢铁、机械、建材、化工等；这些行业又拉动了电力、煤炭等能源行业的增长。2003年下半年以来，能源和原材料供应出现全面紧张状态，煤电油运全盘告急。其中，表现最突出的就是“电荒”。2003年有19个省市拉闸限电，2004年达到26个。为了解决困扰国民经济正常发展的“电荒”问题，国家、地方政府、企业大力投资建设电厂。2002年我国发电装机3.53亿千瓦，其中火电机组装机2.65亿千瓦，在火电装机中几乎全部是燃煤机组。我国每年电力行业消费煤炭占当年煤炭开采总量的45%左右。我国煤炭市场的需求主要集中在电力、冶金、建材和化工四大行业。这些行业的快速发展，推动了煤炭需求量的增长，煤价快速攀升。市场煤价格由2000年140元/吨涨到2005年的200多元/吨，有的地方的煤坑口价已经是300多元/吨。电煤价格也由2000年的146元/吨上涨到2004年的168元/吨。煤炭价格的直线上升，刺激民间资本纷纷进入煤炭行业，煤炭企业个个超产，小煤窑死灰复燃，煤矿安全事故频繁发生。
（二）我国煤炭资源管理体制存在诸多问题
1.多头管理，责任落实不到位。我国煤炭行业管理基本上是分级管理。2003年国家机构调整以后，中央一级的行政管理主要是国家发改委、国土资源部、国家煤矿安全监察局、国务院国有资产监督管理委员会、国家环保总局、商务部6个部委进行管理。国家6个管理部门除对外贸易、煤炭定货等职责主要通过中央一级行政管理外，其他如规划、项目建设、投资、环保等均由中央和地方按照级别实施管理。安全监察采取中央一级管理，但各主要煤炭产地都设有安全派出机构，具体负责当地煤矿安全监察工作。这就形成各机构有利时都抢着管，没利时都推诿，形成煤炭资源管理的混乱状态。而且，各部门之间利益协调比较难，花费时间长，给地方煤矿、小煤矿有机会钻国家制度的空子，安全隐患严重。2.国家对煤炭行业的干涉以行政手段为主。国家从2001年1月1日开始全部放开煤价，煤炭产品全部进入市场调节阶段。但是，在经济运行过程中，有关煤炭保障出现新情况或发生新问题苗头、通过正常的经济政策调整不能及时奏效的前提下，国家一般会通过行政手段，协调生产、运输、用户等多方面关系，使之达到新的平衡。2003年———2006年的电煤合同都是通过行政手段达成的。3.煤矿安全治理呈“运动式”“一刀切”。我国目前对煤矿安全的治理主要是：一旦一家煤矿出事故，周围所有的煤矿都要停产检查，或者干脆关闭附近的所有煤矿（广东省关闭所有煤矿）。对于那些安全措施齐全的煤矿被“株连”，这是对煤矿安全的负激励，与我们的目标背道而驰。由于煤矿分布的不均匀，以煤矿百万吨死亡率作为考核地方政府官员的指标之一就不是很合理。
（三）我国不同所有制煤矿的差距
从我国煤矿百万吨死亡率情况来看，呈现出：乡镇煤矿百万吨死亡率最高，国有重点煤矿次之，国有重点煤矿百万吨死亡率最小。这种随不同所有制变化的煤矿百万吨死亡率变化特征与我国不同所有制煤矿的安全投入、监管力度不同造成的。国有重点煤矿曾经是中央直接管理的煤炭企业，其生产运行情况直接关系到国民经济的发展。因此，国有重点煤矿在安全投入、生产管理、安全监督等方面都是所有煤矿中投入最多的。国有重点煤矿在1996年，采煤机械化程度就达到了73.27%。但2002年，全国煤炭生产中，手工采煤、爆破采煤和简单机械采煤占40%以上，绝大多数小型煤矿采用手镐落煤、人工搬运等原始生产方式采煤，生产工艺及其落后。那么，安全事故频繁发生在乡镇煤矿也就不足为奇了。20世纪80年代，中央政府号召煤炭勘察设计单位和国家大小煤矿学习全面质量管理理论，提高煤炭勘察设计的质量，确保煤矿安全生产的前提下，提高生产效率。并由当时推行全面质量管理工作验收委员会于1998年8月22日至12月8日对沈阳、西安、选煤、兖州、济南、重庆、武汉、合肥、太原、邯郸、石家庄、北京等12个甲级煤炭(矿)设计研究院和长春煤矿设计院(乙级)推行全面质量管理工作进行了达标考核验收。进一步巩固了国有煤矿的安全生产。1998年，随着原国有煤矿下放到地方，国家逐渐取消了过去长期实行的对煤炭行业的专项贷款。由于没有同时出台相应的经济、金融配套政策，煤矿安全投入完全靠自有资金；由于煤矿收入不好，就挤压安全投入。到2005年年底，国有重点煤矿安全欠账689亿人民币。同时，中央政府开始将矿业权有偿出让（4元/吨，我国的资源补偿费远远低于世界标准），法律监管还不完善，给“官煤勾结”有机可乘。这几种因素致使重特大煤矿安全事故频繁发生。
在我国市场经济体制还不完善、不健全，以重工业为发展特征的背景下，煤矿安全事故是由许多因素综合在一起导致的。而这样的前提背景是不可能在很短时间内有大的改变。要在这样的背景下降低煤矿安全事故，只有从煤矿的管理上入手，运用法律、经济等手段，逐渐完善煤矿安全制度，加快社会主义市场经济体制建设。同时，大幅提高煤矿企业发生安全事故的成本，引导煤矿加大安全投入，重视煤矿安全生产。
二、几点对策
第一，完善社会主义经济体制，加快煤矿安全制度建设
我国现在处于煤矿安全事故的高发期———经济飞速发展，经济体制、制度不健全、不完善，“没有规矩，不成方圆”。因此，加快适合经济发展的煤矿安全制度建设是治理煤矿安全之本。
第二，加大科学技术研究投入，加强与开采煤矿有关的基础学科建设，加快技术转化应用的速度，使科学研究转化成现实的生产力
力争每一个煤矿都要能配备相应数量的总工程师、技术人员，负责煤矿生产的技术安全。由他们对矿工进行安全技术培训，教矿工遇到安全技术问题时如何处理以及如何自救。
第三，完善现有法律，加大法律的惩罚力度
安全事故频繁发生的一个主要原因就是法律的威慑力不够。应该对煤矿安全事故的相关责任人加大经济处罚的力度，加重刑罚的力度，真正做到“罚的倾家荡产，判的无出头之日”。
第三，充分运用经济手段积极引导煤矿加强安全建设、安全管理
中央政府积极充分运用财政政策、税收政策、金融政策，积极引导煤矿企业加强安全技术研究、加大安全生产投入、加快设备更新、重视安全科学管理，实现煤矿安全生产。加大对煤矿安全事故责任人的经济处罚力度。把矿主的经济利益和煤矿安全生产挂钩，把员工的工资、奖金与煤矿安全生产挂钩，切实保障安全生产。
第四，建立“国家监察，地方监管，企业负责，群众监督”的煤矿安全监管体系
广泛发动群众，组织矿工委员会，使煤矿企业时时刻刻都处于监督之中，必须达到应有标准的煤矿安全建设。同时，国家应该给予安全监管部门一定的权力，使监管部门对煤矿企业有一定的威慑力，增强监管力度。
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