对安全生产实施综合监督管理，是法律赋予各级安全生产监管部门的基本职责。几年来，各级安全生产监督管理部门认真履行职责，围绕着如何搞好安全生产的综合监督管理做了大量卓有成效的工作，取得了很大的成绩，促使全国的安全生产状况总体上呈现出相对平稳、趋向好转的发展态势。但是，在实践中也遇到一些矛盾和问题需要研究解决。
一、 找准位置，全面把握综合监管的内涵
安全生产综合监管概括地说就是宏观的、高层面的、全局性的、全面性的、全方位的监
管。其功能和内涵应当是：运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣教培训、统计分析、通过反馈、调度综合。从目前的实际情况看，安全生产综合监管工作应当包括以下一些主要内容：
1. 在“安全第一、预防为主”的总方针指导下，根据阶段性工作的需要，研究提出开展安全生产工作应当遵循的具体方针和原则；
2. 按照科学发展观的要求，依据经济社会发展的总体规划，研究制定国家、地区和重点行业安全生产发展规划和主要目标，推动安全生产与经济社会的同步发展；
3. 拟定安全生产法律法规，并依据国家有关法律法规，制定安全生产的规章、规程和标准；
4. 综合各地和各行业的安全生产情况，分析安全生产形势，针对薄弱环节，研究提出促进安全生产工作有力开展的政策措施和建议；
5. 组织开展安全生产检查和作业场所职业危害的监督检查，采取有力措施，督促各级政府和有关部门及生产经营单位落实安全生产责任制，加强安全生产工作和职业危害防治工作；
6. 按照中央关于整顿和规范社会主义市场经济秩序的统一部署，研究部署安全生产领域的专项整治，会同有关部门做好整治工作，督促加强对重大危险源的监控和重大隐患的整改治理；
7. 对公路、水运、铁路、民航、水利、建筑、军工、邮政、电信、旅游、林业、电力、消防等有主管部门的行业和领域的安全生产工作实施检查、指导、协调；
8. 组织开展“安全生产月”、“安全生产万里行”等全国性的安全生产宣传教育活动和培训工作，推进安全文化建设；
9. 传达上级党委、政府的工作部署，通报有关情况，做好信息传递和反馈工作；
10. 指导协调或组织指挥重特大事故的抢险救援；
11. 按照有关法律法规赋予的职责权限，依法查处各类伤亡事故，追究事故责任人的责
任，按照规定实施行政处罚；
12. 推进安全监管体系建设，为搞好安全生产工作提供保证。
从不同的层面看，安全生产综合监管可以分为以下5种类型：一是对全国或地区全局性
的综合监管。主要是宏观思路的谋划、发展规划和工作计划的制定、重要工作的部署、重大活动的组织、政策法规的似定、事故及伤亡情况的统计、各行各业特大和特别重大事故的调查处理、安全生产形势的分析预测、重要信息的传递和整体情况的综合等。二是局部性的，对一些行业和领域的安全生产实施综合监管。主要是安全生产监管部门对有行业主管部门的相关行业和领域的安全生产工作的综合监管。这方面具体的、直接的、日常的安全生产监管工作主要由各级负有安全生产监管职责的有关部门来做，安全生产监管部门负责对这些部门进行指导、协调和综合。三是上级政府的安全生产监管部门对下级政府的监督检查。主要是对下级政府的监督检查。主要是对下级政府贯彻落实党和国家的安全生产方针、安全生产法律法规以及上级党委、政府的重要工作部署的情况以及其履行安全生产职责，落实安全生产责任制，开展安全生产工作等情况进行监督检查。四是上级安全生产监管部门对下级安全生产监管部门的指导、监督。主要是向下级下达工作计划，部署工作任务，传递重要信息，调查重要情况，指导其开展好工作以及监督检查其履行职责，开展 行政执法、综合监管，具体监管工作和上级工作部署的贯彻落实情况等。五是对全国和各地其它方面、层面涉及安全方面工作的综合管理。
二、 正确认识安全生产综合监管的基本职责
具体讲就是，坚持“三到位”和“三不”；适应新形势，努力实现“四个转变”，做到“八
个促进“。“三到位”：一是思想认识要到位。要充分认识安全生产工作的地位、作用以及做好安全生产综合监管工作的重大意义。二是履行职责要到位。凡是法律法规已经明确的和同级政府赋予的综合监管职责，都要通过努力，逐项得到落实，不能有半点犹豫，不能有半点马虎，不能有丝毫放松和懈怠。三是工作措施要到位。要按照党中央、国务院和各级地方党委、政府的统一部署和工作要求，根据不同行业和不同领域安全生产工作的不同特点，有针对性地采取措施，或者提出政策措施建议，并通过监督、检查、协调、指导，促进各地区、各部门、各单位抓好落实。在做到“三到位”的同时，应注意做到“三不”，即：不缺位，不越位，不错位。不缺位，就是该管的事一定要管好、管细、管实、管出水平、管出成效。并要努力做到超前思维、超前谋划、超前动作、主动出击、有所作为，不依赖别人、不顺水推舟、不被动应付。不越位，就是决不能把不该管，实际上也管不了、管不好的事揽在手里，不能超越职权责做事。应真正做到“两放”，即：属于行业主管部门职责范围内的事，安全监管部门应该放手；属于下级部门该做的事，上级部门应该放权。不错位，就是安全生产监管部门要与其他负有安全监管职责的政府有关部门各司其职，不能取代他们直接的、具体的、日常的、专业的监管工作；要把安监部门负责的直接的、具体的监管行业和领域的安全监管工作做细、做深、做实，不推诿、不扯皮；要与生产经营单位分清职责，不能替代他们去抓其内部的安全管理。
根据黄菊副总理在全国安全生产工作会议上提出的要求，结合安全生产综合监管工作的实际，我们必须加快推进“四个转变”。一是要转变观念。各级安全生产监管部门的同志，应增强人本观念，增强必胜信念，增强创新观念，增强责任观念，淡化权力观念，树立安全也是政绩，安全有利发展，安全就是建设，安全也是大局，监管就是服务，执法就是权力等正确的安全观、政绩观、发展观、全局观、权力观和服务观。二是要转变工作重心。安全生产综合监管要从过去重事后查处，转向重事先防范；从重治标转向重治本；从重眼前转向重长远；从重部署转向重落实；从重政府推动转向促企业自动上来，真正落实生产经营单位的安全生产主体责任，切实做到关口前移、重心下移。三是要转变工作方式和手段。要把监管方法和手段从一般性的组织开展安全生产大检查，转向依靠科技手段提高综合监管的科技含量上来；从过去以行政型管理为主转向依法监管，主要依靠法律手段，来规范各方面的安全生产行为，把各个行业和领域的安全生产纳入法制化轨道上来；从单纯依靠集中整治转向既集中整治又加强日常监管上来；从注重事后验收把关和监督检查转向注重事先控制，搞好安全生产许可，把住市场准入关口上来；从注重一般号召、平铺推动转向突出重点，培育典型，总结推广典型经验，以点带面，推动全局工作上来；从依靠高压看管转向建立长效机制上来。四是要转变工作作风。要发扬求真务实的工作作风，真正做到重实际、鼓实劲、做实功、办实事、求实效，深入基层、深入一线、深入实际，加强调查研究，不断研究综合监管工作中出现的新情况、新矛盾、新问题，创出新思路、新方法、新措施，把综合监管工作抓细、抓实、抓好。特别要研究治本之策，着眼于战略性、根本性、全局性、方向性、长远性问题的研究和政策措施的制定与实施，推动安全生产工作的全面发展。综合监管工作要讲求实效，核心是要通过我们的工作，达到“八个促进”。一是促进党的安全生产方针、安全生产法律法规和《国务院关于进一步加强全生产工作的决定》及党中央、国务院的工作部署、指示的全面贯彻实施；二是促进安全生产控制指标体系和安全生产责任制的落实；三是促进部门安全监管工作的加强；四是促进安全生产专项整治、企业安全状况的评估和安全质量标准化工作的深入开展；五是促进安全投入和科技进步力度的加大，提高本质安全程度；六是促进“三项建设”、“五项创新”工作的进一步强化和整个综合监管工作的持续改进和加强，全面提升安全生产综合监管水平；七是促进全社会安全氛围的形成，安全生产工作格局的建立，安全生产监管和支撑体系的完善；八是促进安全生产长效机制的建立，各行各业和各个方面安全生产工作的全面加强，重特大事故得到遏制，全国安全生产形势明显好转。我们应该把能否实现上述“八个促进”作为检验安全生产综合监管工作成效的重要标准和尺度，用其审、衡量和考核我们自身的工作。
三、 处理好综合监管方面的“六个关系”
一是处理好综合监管与专业监管的关系。从一定意义上说，就是要处理好安全生产监管
部门与负有安全监管职责的政府有关部门的关系。在这个问题上，既要认真履行综合监管的职责，又不能替代相关部门的安全监管工作，要重视依靠和发挥有关部门的作用和积极性。如道路交通和水上交通安全的专项整治，就是要由公安和交通部门牵头进行，安全生产监管部门负责协调，支持配合他们开展工作。再如民航部门制定航空安全规章、标准，并据此对航空企业实施安全监管，这是民航部门职责范围里的事，而综合监管的任务就是促其完善和落实。但对发生在民航与地方政府之间，民航管理部门与其他部门之间的问题，就应主动地、积极地去帮助协调。特别要处理好与质检部门关于特种设备方面的安全监管工作的关系和与卫生部门关于作业场所职业危害监督检查方面的关系。属于特种设备的全监管的具体工作应由质检部门去做，安监局只对各级质检部门说话，做好自己该做的事情；属于职业病的防治等方面的工作应由各级卫生部去做，安监局主要进行作业场所职业危害的监督检查，查处此类事故，促进有关方面改善作业环境，做好防护工作，减少职业危害。
二是处理好上级政府安全生产监管部门与下级地方政府的关系。《安全生产法》和国务院的《决定》明确规定了地方政府在安全生产工作上的领导责任。中编办在调整国家局的“三定”通知中也明确了国家局（安委办）与各省（区、市）人民政府的工作关系。黄菊副总理在全国安全生产工作会议上也强调指出：政府一把手是本地区安全生产的第一责任人，要进一步强化地方人民政府的安全生产责任。因此，各级安全生产监管部门应紧紧依靠同级政府的领导和上级主管部门的指导，对下级政府的安全生产工作进行指导协调和监督检查。应加强与他们的交流与沟通，取得他们的支持与配合；对重特大事故的调查处理应注重听取并尊重他们的意见；对他们在安全生产工作中的困难和问题，应及时提出意见和建议并主动帮助协调解决；对一些关乎全局的重大问题，应及时向上级政府报告，以促其改进工作。
三是处理好安全生产监管部门与上级政府管理的企业的关系。比如，国务院授权国有资产管理委员会作为出资人的企业即通常所说的中央管理的企业，其中工矿商贸企业的总公司（总厂）、集团公司，按照《安全生产法》和国家局的“三定”方案等有关规定，应由国家局实施监管。其下属的分公司、子公司（全资和控股），按属地化管理的要求，原则上应由企业所在地的省（区、市）、地（市）两级安全生产监管部门负责监管。省以下各级政府管理的企业在地（市）、县（市）、乡（镇）的、应参照此办法，结合实际做出规定。而有行业主管部门的非工矿商贸领域的其它企业，应由各级负有安全生产监管职责的行业主管部门负责具体的直接的监管，安全生产监管部门负责综合监管。各级安全生产监管部门应认真履行职责，主动加强与上级政府管理的工矿商贸企业的工作联系，主动开展日常的安全监管工作，主动地协调解决好各方面的问题，主动地为企业提供服务和帮助他改进和加强安全生产工作，主动地与有关行业主管部门配合，做好其它领域上级政府管理企业的综合监管工作，绝不能出现断档、盲区和空白，不能缺位。
四是处理好安全生产综合监管与煤矿安全监察的关系。煤矿安全监察依照《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》，其职责由各级煤矿安全监察机构行使。煤矿安全监察属国家监察，其主要任务就是执法，其监察对象包括地方政府、有关部门和各类煤炭企业。各级安全生产监管部门应积极配合、支持他们的工作，让他们独立地依法搞好煤矿安全监察工作。在整个安全生产工作中，安全生产监管部门应根据国局的部署和当地政府的统一安排，处理好监管与监察工作的关系，努力做好或督促煤炭工业部门和企业搞好日常监管和内部管理，为开展煤矿安全监察工作创造件。煤矿安全监察机构也应注重依靠地方政府的领导，依靠有关方面的支持，依靠安全生产监管部门的合作与帮助，来开展自己的工作。特别是在重大问题的处理上应主动及时地向当地政府汇报，向安全生产监管部门通报和沟通。
五是处理好宏观与微观、当前与长远的关。在综合监管的工作实践中，应处理好宏观与微观的关系，统筹好当前工作和长远工作，把二者很好地结合起来，既要搞好宏观谋划、部署、指导和综合，又要搞好微观的、具体的指导、坚持抓典型，以点带面，做好具体实施工作，特别要做好自己所承担的具体的、直接监管范围如工矿商贸方面的安全监管工作。
六是处理好区域之间的关系。例如道路和水上交通事故，常常是跨区域发生的。而特大道路和水上交通事故一般是由安全生产监管部门牵头调查处理的。各地、各级安全生产监管部门一定要正确处理好工作关系。按照有关规定处理事故以事故发生地为主，事故当事单位所在地的安全生产监管部门应主动配合，帮助协调好关系，做好相关工作。尤其是各地安全生产监管部门在调查各类事故时，需到事故当事单位或相关单位（如设计单位、设备生产厂家等）所在地开展某些工作时，当地安全生产监管部门应给予支持，提供方便。在涉及具体问题的处理时，各方面应相互尊重、相互协商、相互支持，依法行政、秉公办事，共同努力，做好工作。在处理好上述几个关系的基础上，各级安全生产监管部门还应努力去营造好的工作环境，如文化环境、舆论环境、法制环境、政策环境、体制环境、人际环境，等等，以使综合监管工作顺利开展。
四、 下大气力抓好安全监管体系建设
所谓体系，就是体制和系统的合称与简称。建立并完善安全监管体系，就是建立并形成
完整的、合理的、顺畅的安全监管体制架构，并在这个架构下，向横向拓展，向纵向延伸，形成由若干个完整的子系统构成的总系统。应该树立大体系的概念，构筑大体系的格局，纵横交错、纵向到底、横向到边的安全监管体系。安全监管体系应包含以下一些内容：一是安全理论体系。主要包括基础理论、应用理论，既有综合性的，又有专业性的，应在加强基础理论研究的基础上，创立《安全生产学》，形成系统的教程、教材和宣传教育材料，建立一个完整的学科。二是安全政策体系。主要包括产业政策、技术政策、投入政策、激励政策、约束政策、保障政策、赔偿政策等。三是安全法规体系。主要包括综合性的、专业性的、主体性的、辅助性的、全国性的、地方性的安全生产法律、行政法规和相关规章。四是安全宣传体系。主要包括安全生产媒体、载体，分级分行业的安全生产媒体、载体，分级分行业的安全生产宣传教育工作机，教学场所等。五是安全培训体系。主要包括安全生产监管系统各级培训机构、场所和其它各行业从事安全生产培训工作的机构、场所等。六是安全技术支撑体系。包括从事安全生产科学研究方面的科研院所、大专院校、技术中心、企业研究机构以及专家库、智囊团、咨询组织等。七是安全信息传递体系。包括各级安全生产调度机构，政务办公部门，信息网络，视频系统等。八是安全应急救援体系。包括总体救援体系、分支救援体系、综合救援体系、专业救援体系、全局救援体系、地区或局部救援体系等。九是职业危害监督检查体系。包括从中央到地方各级职业危害监督检查机构的组建、体制的理顺、系统的形成等。十是安全监管组织机构体系。包括从中央到地方各级安全生产监管工作部门的建立、体制的理顺、系统的形成；各有关行业主管部门从中央到地方各级安全监管机构的建立、体制的理顺、系统形成；各类生产经营单位内部安全生产管理机构的建立及体系的形成；综合监管部门和专业监管部门横向的组织协调机构的建立和工作机制的形成等等。（王德学）
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