安全生产监督管理中的几个技术问题
最近，许多同志通过电话、电子邮件等多种形咨询关于安全评估等有关问题。在此，就大家都十分关心的安全评价、安全评估、安全检查、安全评定和安全生产监察等几个问题，以安全评估为重点，谈一点认识。
一、 基本认识
安全生产工作是一个复杂的大系统，主要依靠行政执法，技术服务和经济调节等多种基本工作方法，从道德、经济、法律和技术等不同的角度和层面推动安全生产事业发展。在所有工作方法中，维护劳动者和所有公民的安全、健康与尊严是最本质的目标，而企业（生产经营单位、雇主）显然成为实现这一目标最主要的载体。无论是评价、评估，还是监察、检查，其最终的工作对象都是企业。就中国经济社会发展现状而言，企业处于安全生产工作的核心。从这个意义上说，无论行政执法，技术服务，还是经济调节最终都要在企业这个节点上发挥作用，这应成为安全生产工作最基本的指导思想。按照这个工作思路与模式，企业将接受来自不同方面各个渠道的指令、信息、任务和压力，有外部或内部的，有自愿性，还有些强制性的。目前，我国安全生产的工作还没有形成完善、统一的工作体制，仅就安全生产的行政管理而言，现在还是由多个部门来分管。如全国安全生产综合监察管理是在国家安监局，职业卫生在卫生部，特种设备在国家质检总局，工伤保险及女工、童工保护在劳动和社会保障部，与此有关部门还包括公安消防、交通运输和建筑等多个部门。在这种工作体制下，各部门之间等多个部门在这种工作体制下，各部门之间的协调和部门内部工作计划的周密性就显得格外重要。否则，不但难以推动安全生产工作的顺利进展，而且还会给企业增加负担，影响企业的积极性。
近年来，国家安监局领导针对我国安全生产工作中的现状和存在的一些重大问题，提出了抓好三件大事等一系列战略设想，做出了在全国范围开展安全评估工作等重要部署，有力地推动了全国安全生产工作的进展。
当前，我国安全生产监察管理的主要手段，不外乎审查批准，监督检查和行政处罚这三项基本职责。而直接面对企业的具体工作形式与方法主要包括监控、监督、检查、评价、评估和审核（认证）等几项工作。现阶段，我国安全生产是以技术（人为）事故控制为核心目标。事故的技术管理按照其发生发展应分解为事故预防（上游）、事故应急救援（中游）和事故调查处理（下游）三个阶段。由于每个阶段的工作性质不同，其工作内容与方法差异颇大（详见图1）。根据国外多年来的经验，一般事故预防的工作应占安全管理工作总量的90%以上，事故应急救援与事故调查处理各占5%左右。
图1 安全管理分类与内容
按照现代安全科学的观点：危险是安全的隶属度；安全是可接受的风险水平；而风险是否可以被接受，取决于法律、道德与经济技术的容忍度。从这个意义上，安全管理实际上是风险管理，而在风险管理（事故控制）的三个过程中，预防处于优先与核心地位。就安全管理工作性质而言，可主要分为两类：一是特定性质的行政执法管理，是法律授权由指定政府部门代表国家意志的行为，在安全生产工作中，其主要形式是执法监察；另一般意义上的管理，包括各级人民政府与业务主管部门、非政府单位和企业自身与安全生产有关的日常管理工作。这两者之间应有严格的区别。
二、 比较与认识
安全生产监督管理的具体工作有以下几种方式（见图2）：
图2 安生产管理主要工作内容
监察是国家与地方安全生产监督管理部门代表国家的强制性行政执法，其主要工作任务包括对安全生产事务的审查批准，对生产经营单位的现场监督检查和对违法行为的纠正和行政处罚等。
监督一般是指社会公众和社团等非政府组织对安全生产的监视、督促，是社会责任和公民的权力与义务的体现。它与监察的另一个区别是监督是只监不查、也不罚，而监察既监又查、还要罚。
检查是安全生产工作最经常，最普遍的工作内容之一。一般检查是指各级政府或主管部门自上而下，以团队形式做周期性安排和专项性内容的巡视检查。检查的主要任务一般是发现事故隐患，督促专项整治和检查法规落实情况等。
评价或称安全评价是一项安全生产的专项技术工作。评价项目应由具有国家资质许可的中介技术服务机构承担，依据《安全生产法》等法律法规和评价导则等技术规范的要求，在安全监察部门的组织、指导下，开展的“三同时”预评价、安全验收评价、安全现状综合评价和专项安全评价等类型的评价工作。其核心是对生产经营活动中潜在的工伤事故与职业危害做定量的危害辨识、风险评价和控制。
安全评估与评价有很大区别，它一般应是在主管部门统一部署下，对企业安全生产现状做出定性的调查与分析，是生产经营单位的自我管理行为。评估结果应作为宏观指导安全监督管理工作的参考信息和决策依据。由于评估工作涉及的企业数量大、部门多、情况复杂多变，为保证评估质量，整个评估过程都应实现标准化、程序化、和信息化，要建立严格的质量保障体系，确保评估数据的可靠和维护更新。
评定或称认证则完全是第三方中介技术服务。由国家主管部门认可的认证机构，在生产经营单位自愿的前提下，依照双方合同约定，对其职业安全健康管理体系（OHSMS）进行法规与承诺符合性的审核。还有一类产品的安全性认证，是国家法律规定的强制认可，属于行政许可范围。
三、 安全管理方法的一般程序
图3 安全管理方法的程序和内容
图3所示，几项工作虽然在工作性质和内容上有区别，但就基本工作程序而言实际上是一脉相通的。在实施过程中都要经过需求分析、方案设计、组织实施、总结和评审改进这5个主要步骤。从工作展开的时间程序上，首先是明确工作需求。需求的主要依据是安全生产现状分析、企业中工伤事故与职业危害的风险水平、本地区安全监管的能力与资源以及开展工作的法律基础。其次是根据需求来制定开展工作的计划。具体包括：对象、范围、指标、方法、组织、数据库设计和质量控制等项内容。第三，在组织实施阶段，主要抓好宣传培训、任务分解、检查落实、数据传递和质量控制这5个环节。第四，在按计划完成全部预定任务后，则进入总结阶段，经过数据资料汇总和统计整理后，提出总结分析报告。报告内容应是过程与结果的综合分析和总结。报告要充分应用在检查或评估工作中收集的数据和其他信息，对地区或企业的工伤事故与职业危害的性质和程度做出系统分析评估。其中重点内容是重大危险源与事故隐患的空间、时间分布特点及其监控现状。最后一个程序是评审改进，也可称为领导评审。使最高领导层按照安全生产工作的总体部署，参考评估或检查的总结报告，依据对生产经营单位风险分类，分级与分布，提出的监督管理优先顺序，以及再次开展评估（检查）和下一步专项整治重点的意见，为今后安全监管需求提供参考与决策依据。为提高工作效率和保证信息渠道畅通以及确保质量，所有的工作程序都应建立在网络化的平台上，使每一个任务单元都处在透明和可控状态下。
这里所谈到的一些看法，是从技术层面上对安全生产监督管理工作一般性的认识，井底之见，挂一漏万仅供大家参考而已。