辽宁：在探索中前行--行业管理的体制悖论

　　2005年6月以后，沈阳市居民惊奇地发现位于沈阳大学附近的怒江街上，新出现了一座办公楼，楼外面挂着的牌子上写着“辽宁省煤炭工业管理局”，这块牌子让他们感觉似曾相识。

　　坐落在沈阳怒江街上的辽宁省煤炭工业管理局办公楼是崭新的。楼外面挂了3块牌子，一大两小。大牌子上面写着辽宁省煤炭工业管理局，两块小的一块是辽宁省煤炭安全监管局，另一个块是辽宁省煤炭工业协会。从牌子的大小就不难看出，这里存在着一定从属关系。找到这里，记者费了很大劲，很多出租车师傅也不知道这个机构，因为她太年轻了，出生于2005年6月。而她的出生，很大程度上与辽宁人不愿提起的阜新“2.14”矿难有关。

　　辽宁省是我国重要产煤大省之一，现有煤矿1039座，其中5户省属国有煤炭企业。2004年，全省生产煤炭6756万吨。辽宁省煤炭赋存条件十分复杂，煤矿的自然灾害，特别是瓦斯灾害比较严重，辽宁省国有煤矿34座井工矿中，有21座为高瓦斯和瓦斯突出矿井，占总数的62%，高于全国平均水平。

　　1998年，政府机构改革以后，国有重点煤炭企业由中央下放到各省市。那时，辽宁省境内原煤炭部管理的企业，分别由中共辽宁省委组织部、国资委、财政厅、劳动和社会保障厅、发改委、经委、煤炭工业局、煤矿安全监察局等八个部门按照自身职能分工，对这些企业进行管理。由于存在管理过于分散等问题，管理责任难以明确。各部门都管、又都不管，实际上没有一个部门对企业实行有效管理。作为辽宁省政府煤炭行业管理部门的辽宁省煤炭工业局，是省经委下属的二级局，工作人员只有20人。当时的辽宁省煤炭工业局对省属煤炭企业的管理属于半松散型，不管企业的领导班子、不管企业的专项资金、不管企业的业绩考核、不管企业的生产和技术、不管煤炭资源回收率，管理的职能有限、力度软弱。辽宁省煤炭工业管理局办公室主任李玉山在接受本刊采访时说：“当时的辽宁省煤炭工业局，在某种程度上相当于行业协会的作用”。

　　李玉山说：当时这种8个部门分管的体制十分不利于为企业服务。一方面有的煤炭企业有时为解决一个问题，要找省政府的几个部门；另一方面由于管理力度不够，一些企业对上级的指示和要求，对自己有利的就办、对自己没利的就不办。例如超能力生产问题，虽然辽宁省政府三令五申提出要求，但有的企业仍然暗地里超能力生产，由于管理职能的分散，省政府没有一个部门能对煤炭企业进行有效的约束和监督。这样，辽宁省属煤炭企业处于一种“各自为战”的局面，导致煤炭企业安全管理水平不断下滑。

　　2005年春节期间发生的“2.14”矿难，似乎把我国行业管理弱化的问题，在一夜之间，在一场悲剧中凸显出来。“2.14”矿难后辽宁开始反思，辽宁省委、省政府深入剖析了事故发生的原因。认为从表面上看，发生事故的直接原因是矿震导致瓦斯超限和现场工人违章作业，但深层次的原因是企业管理水平出现了严重滑坡，是省委省政府的安全指令得不到有效的落实。为解决有关部门工作责任不落实和煤炭企业管理滑坡的问题，辽宁省委、省政府做出了一个大胆的决定——在省煤炭工业局的基础上组建省煤炭工业管理局。该局为省政府直属机构，定格为正厅级单位，编制60人，并赋予该局对省属国有煤炭企业的“人、财、物”实施统一管理的权力，加大对煤炭企业的行业安全管理。

　　李玉山说：把煤炭工业局改为煤炭工业管理局，别看加了“管理”两个字，权力可不一样了，主要体现在对“人、财、物”的管理上面。例如在“人”这一方面，省政府规定各个省属煤业集团的书记由省委组织部任命；各省属煤业炭集团的董事长、总经理的候选人由省煤炭工业管理局向省委省政府推荐，由省委讨论并把意见转给省政府，省政府确认后再把意见发给省煤炭工业管理局，最后由煤炭工业管理局任命。各个煤业集团的副总经理及级别相当于副总经理的人员由煤炭工业管理局直接任命。这样加大了煤炭企业领导对煤炭管理局的依存关系，威力很大。关于“财”这方面，煤炭管理局把过去由省财政厅审定的用于煤炭企业亏损补贴和瓦斯治理专项资金，由煤炭工业管理局根据企业的实际情况制定分配方案。特别是今后3年，辽宁省政府每年将拿出3亿元瓦斯治理专项资金，由辽宁省煤炭工业管理局根据企业安全生产的实际需要，安排工程计划、资金额度，并根据工程进度、工程质量，分阶段验收、分阶段向省财政厅提出拨款计划，向资金使用单位拨款。这样项目的管理与资金的管理紧密结合起来，也保证了资金的专款专用。

　　辽宁省委省政府在赋予省煤管局对省属国有煤炭企业人、财、物管理职能的同时，也将行业发展规划、省属国有煤炭企业的生产管理、技术管理、安全监管、整顿小煤矿等各项与煤炭有关的职能一并授予省煤管局。权力有了责任也来了。辽宁省委省政府明确要求，今后省属国有煤矿再发生重大伤亡事故，就要从重追究省煤管局的责任。李玉山说现在他们压力很大，他们局20多个煤矿监管人员，每周一出去，周末才回来，丝毫不敢怠慢。

　　按照“国家监察、地方监管、企业负责、群众监督”的构想，辽宁煤矿安全监察局属于国家监察，其职责是对煤炭企业的安全生产依法实施监察。辽宁省煤炭工业管理局成立以后，辽宁煤矿安全监察局的监察职能，由日常监管变成了重点监察和定期监察，原来的日常监管工作任务由煤炭工业管理局负责。另外，辽宁省规定，假如在一次事故发生后，由辽宁省煤炭工业管理局组织抢救、由辽宁煤矿安全监察局进行事故调查，这样可以把裁判员和运动员进行分开。

　　李玉山说：辽宁省煤炭工业管理局自2005年6月成立以来，在企业的安全管理方面取得了一定成效。主要表现为四个变化：一是管理的力度加大；二是为企业服务的效率提高；三是安全管理更加符合企业的实际要求，政策更有针对性；四是安全形势有所好转，煤炭工业管理局成立以后的几个月，辽宁省全省煤矿共发生9起事故，死亡10人，事故起数同比减少7起，下降43%；死亡同比减少20人，下降67%。

　　无疑，辽宁的作法是根据自己的实际在探索中勇敢走出的一步；辽宁的作法在2005年7月召开的全国煤炭工作会议上，作为先进经验在会议的宣传资料上印发，在同行中交流。任何事情都有正反两面。对辽宁省这种管理方式也有不同声音，有人认为这种模式有“政企不分”之嫌，又回到了计划经济时期；另外，存在煤矿监察局和煤炭工业管理局有重复执法等问题。辽宁的这种管理模式，是否最切合当前的实际需要，还有待于日后的实践来检验。但无论如何，辽宁省为加强煤炭行业的安全管理，为搞好煤炭企业的安全生产，其善于思考、大胆作为、不断探索的精神是可贵的，是值得提倡的！