对矿难赔偿责任的法律、经济与社会思考

    矿难发生后应当由谁来承担责任？这个表面上显而易见的问题其实有其值得思考的多个维度。从目前已经处理的情况来看，矿难的法律责任由矿主来承担，某些政治责任由部分政府官员来承担，而经济责任则出现矿主与政府分担的情况。其中，前两者的责任受到普遍认可，而政府的经济责任分担则引发了法律与其他方面的讨论。例如，据媒体报道，目前山西、河北等省规定，煤矿每工亡1名职工，赔偿不低于20万元；河北省还规定，非煤矿山每工亡1名职工，赔偿不低于15万元，由用人单位承担赔偿责任。在实际操作上，有的煤矿参加了工伤保险，先由工伤保险基金支付工伤保险待遇，再由矿主补足至20万元。由于重特大矿难赔偿数额巨大，矿主无力承担赔偿责任，且因没有参加工伤保险，最终只能由政府负责赔偿责任。如新疆神龙矿难、广东兴宁矿难都是由政府买单的。有人称，这是“老板发财，政府发丧”。
    政府分担经济责任的做法在法律上并没有明确的“说法”，可以将之认定为一种“抚恤”，也可以认为政府存在潜在或直接的责任。无论如何，政府的介入事实上提高了补偿的额度，往往可以起到平息社会对政府的责难之声。然而，正是因为对政府出钱的行为没有清楚的说明，引发了对政府补偿标准的合法性与正当性的置疑。

政府补偿的合法性置疑

    对政府补偿的合法性置疑主要是针对补偿标准不统一，与其他相关法律法规冲突的情况，具体表现为2个问题：第一，各种赔偿标准的公平性由什么来确定？第二，当标准不一致时应当如何选择？
    就第一个问题而言，同样的伤害应当产生同样的救济是一项基本原则，但是这项原则的重点是“同样”。如果是不同的损害，那么结果就应该另当别论。这个问题其实涉及到损害赔偿的构成要件，应当是以结果论还是以损害行为的属性论。假设按损害后果论，如果同样造成了残疾的后果，但是行为的出发点不同，也应当承担一致的后果；以行为的性质为标准，则只要行为是相同的，不论结果如何，都应当承担一致的后果。从《工伤保险条例》看，是以行为属性为标准的。但是对行为的属性没有进一步划分，例如不同类别的工伤危险性不一样，所以，从分类来看仍缺乏科学性。各地方的变通，主要是增加了分类的复杂性，例如按照行业(煤矿)来区别。
    由此可见，如果将矿难与其他行业的工伤损害赔偿进行区别，原则上应当是允许的。对地方法规变通上立法的合法性进行检验的标准是：地方的规定是否符合《立法法》所限制的范围，包括立法主体资格、立法的范畴等。如果符合，则可以；如果违背，则属于越权。法律面前平等的标准不应当局限在平均，例如对矿工的工伤赔偿与对公务员的工伤赔偿在数字上的一致。差别对待有时候是为了适应事物的差异属性，也是一种平等。除了一些最为根本的分类之外，例如对人种与性别的分类外，一般的分类体现了平等（差异）而不是歧视。此外，工伤赔偿的标准还与以下条件有关：（1）工伤赔偿的契约属性；（2）工伤赔偿作为国家立法规定时所体现的民意。所以，我认为，平等与否，主要是看合法与否。

政府补偿的正当性置疑

    对政府补偿的正当性置疑，事实上更值得我们注意。表面上看，如果工伤赔偿的数额过高，就会出现政府埋单的情况。但是政府是否应当埋单，取决于：（1）政府对事件所造成的后果是否存在明示或默示的责任；（2）政府所支付的究竟属于抚恤还是赔偿；（3）抛开具体问题，从一般立法政策出发，如何处理矿难等所造成的损害后果最有利于行业发展，有利于矿工、政府与国家利益。
    首先，政府对矿难等事故的责任属性主要是监管不力，与矿难无直接关联。如果政府应当承担责任，责任的方式应当为政治责任。除非政府的作为或不作为直接导致对人损害，这种情况下，应当按照国家赔偿来支付损害赔偿。
    目前，政府将所支付的费用称为抚恤金，在法律上依据不足，实际上也是在为不能支付的直接责任人代偿损害赔偿。根据《劳动法》与《工伤保险条例》，对工伤死亡家属的抚恤应当主要来源于工伤保险基金；未参加工伤保险的，由用人单位支付。《工伤保险条例》还提供了一整套计算抚恤金的公式。可见，政府在此范围外所提供的抚恤，显然超越了法律的授权。不但如此，由于政府的抚恤来自于公共财政，实则不可避免地挪用了其他纳税人的税金。由于政府的“抚恤”通常发生在矿主无力支付赔偿（例如在未参加工伤保险的情况下）时，所以直观上构成了政府为违法矿主埋单的结果。
    法律与政策的设定应当达到惩恶扬善的作用。但是，如一再发生的悲剧所证实的，无论是对矿主的惩戒还是政府的埋单行为，都非但未能有效地抑制黑煤窑或其他违法开采，也没有实现对矿工人身安全的有效保障。无庸讳言，政府在此过程中颇有“吃力不讨好”的压力。究其根本，就在于惩罚矿主与政府替矿主埋单的政策与规定本身存在问题。
    其次，提高赔偿产生2种后果：其一，导致矿主提前转移资产；其二，对没有主观过失的矿主，矿难的损害都由其来承担也是不适当的。当然，除此之外，如果矿难家属普遍产生由政府兜底的“预期”，那么政府就必须用公共财政来支付赔偿。这就导致“拆西墙补东墙”“将手伸到别人口袋拿钱”的后果，引起进一步的合法性置疑。
    事实上，任何惩戒性条款的效用都取决于外部的制度条件，包括追查的可能性、惩戒与利益权衡孰轻孰重，以及相对人本身的自我约束机制、其他外部条件对危害行为的制约等等。有政府“兜底”，矿主们规避惩罚的最佳选择也倾向于“藏匿资金”与“潜逃”，或者“搞定某些权威”，而非及时补偿矿难工人。

矿难责任分担的法律思路

    如果我们将矿难视为一种悲剧，那么对矿难责任的分担事实上应当考虑矿主、矿工、政府与社会四重层面。
    比较而言，工伤保险仍是解决矿难赔偿责任的理想选择。从目前已经发生的矿难可以看到，凡是参加了工伤保险的煤矿，其赔偿基本上没有动用政府的财政资金，政府除了承担政治责任、社会责任（主要是处理善后、组织赔偿），并没有承担直接的经济责任，其行为的正当性因而得到社会的公认。
    由于工伤保险实行完全的雇主缴费，因而首先体现了雇主的责任。如果在重特大事故发生后，工伤保险能够承担全部或大部分赔偿责任，矿主的安全风险就全部或大部分转移给了工伤保险基金。这样，矿主则不必以潜逃来逃脱责任，而会选择积极配合的方式来处理善后事务。但如果矿主在参加了工伤保险，履行了缴费义务后，仍需要承担主要的赔偿责任，则前述困境仍不能通过工伤保险予以解决。从工伤保险的基金规模、覆盖范围来看，即使再提高一定的待遇标准，工伤保险也仍然可以保障赔付需要。因此，更科学地设置工伤保险的待遇标准，有助于解决矿难后的赔偿问题。
    基于采矿业的高危险性，矿主除了承担工伤保险责任以外，可以令其承担额外的或者附加的经济赔偿责任。为了避免“政府埋单”的现象，可以在工伤保险制度中特别作出规定，或者借鉴《建筑法》第四十八条“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”的规定，将这种额外的或者附加的经济赔偿责任通过人身保险的方式分担。
工伤保险实行浮动汇率制度，和人身保险的费率确定原则一致，即危险越大，费率越高。但工伤保险目前的浮动汇率仅和事故的发生相联系，比较单一，可以借鉴人身保险的费率确定因素，即考虑参保单位的安全设施和运行风险状况。即使参保单位没有发生工伤事故，但存在重大安全隐患、运行风险高的，也应当提高其费率。这样，强制参加工伤保险及人身保险，可以有效提高矿主对安全的自我约束意识，形成法律之外的监督机制。
    对某些危险性行业附加赔偿标准或实行强制性保险，将导致这些产业的门槛提高，这将为矿业的主体安全设置一定的屏障。如果矿主在开业时就无法支付保险金，那么其基本的资信安全就值得怀疑。如果矿主满足了开业时以及其后对矿工保险的要求，一旦发生工伤事故，凭借工伤保险或者工伤保险与人身保险的双重保障，矿工的赔偿可以得到充分保障。如此一来，风险（赔偿）转移至工伤保险基金及商业保险公司，不但避免了政府“抚恤”的灰色属性，而且减轻了政府的监管难度。这种由市场关系所主导的自生自发的秩序，应当成为我国安全生产立法的一个导向。事实上，我们从美国对“9·11”的处理来看，保险公司同样承担了抚恤的主要部分，从而大大减少了政府与社会的压力。
    无论是工伤保险，还是强制的人身保险，都只能适用于合法矿山企业。对于非法矿山企业来说，其工伤赔偿责任主要应由矿主承担。政府没有尽到杜绝和及时取缔非法企业的监管义务，应当承担保障赔偿的责任。可考虑在财政预算中设立危机事件处理专项资金，以此保障非法矿企的工伤事故赔偿。作为非法从业人员的劳动者，也应当承担一定的损失。
    总之，处理矿难赔偿应当将之投放于矿难产生的法律、经济与社会环境中来思考，试图寻找最有可能促使法律实现的经济环境与社会环境。作为一种制度性试验，政府埋单与加强惩罚都被证明无法实现上述目标，应当尝试包括工伤保险、附加强制性保险一类可能促使矿主—社会—政府有效互动的制度性方案。