——安全管理的经济分析
冯德清
4、制度与遵循
4．1愿望的成本
政府对社会经济活动和企业生产过程的安全管理的愿望是良好的，希望通过管制消除或尽最大可能减少事故的发生，社会公众对政府的管制也寄予厚望。通常人们认为只要严格管理，政府是能够提高社会经济活动的安全水平，其代价似乎只有改进产品质量或改善工场条件而支出的直接成本。然而良好的愿望并不代表客观现实，没有一个恰当的法规标准和良好、有效的法规运行机制，往往不能心随所愿。福建闽侯烟花爆竹行业的整顿、超限超载运输车辆的治理和煤炭行业的官煤勾结的打击工作就证明了这一点。新制度经济学创始人科斯指出：“直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果”，“政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。”[18]政府对安全生产的管理是有成本的，而且成本的大小对于政府和社会公众希望消除或尽最大可能减少事故的愿望来说是至关重要的，直接影响政府安全管理工作的效率。因此，我认为有必要对政府安全管理工作进行成本分析。
4．1．1法规成本。法经济学创始人波斯纳（Richard·A·Posner）指出：“法律的许多领域，尤其是（但不仅限于）普通法领域中的财产权、侵权、犯罪、契约，都无不打上经济理性的烙印。”[19]任何法规都是适应人的需要而创立的，因而具有某种功能，能给人们带来效应与收益。同时法规的形成又离不开人们的设计、组织和维护，因而需要费用和成本。法规自身也有一个成本和收益的比较问题，如果法规的交易成本过高，会使公众对该法规的需求消失。他们可能就会采用规避法规或转向其他交易成本较低的方式来解决问题，这样法规即使被制定出来也可能成为一纸空文。例如我国各地对烟花爆竹的禁放令经过十多年的尴尬后，在近几年各地陆续解禁或部分解禁就说明了这一点。其他的法规也存在类似的情况（国务院关于减持国有股的决定在执行了一年零十一天后被叫停等）。事实上这样的情况不仅有损法规的严肃性，同时浪费了非常宝贵的立法资源（在我国社会经济高速发展的今天，社会经济活动对法规的需求是很高的，法规资源也是非常紧缺的），也给社会特别是法律主体造成了大量的直接和间接的成本消耗。为了解决法规效率低下的问题，美国在这方面进行了多年的改革和探索，具有借鉴作用。在美国的监管体制改革中，总统的行政命令从福特到乔治W·布什执政时期，在行政系统从命令——控制到成本——收益分析的逐渐改革的试点、引导和推动的基础上，至1995年以后，美国国会通过了十几项管制的成本——收益分析的法案，建立了成本——收益分析的法律制度，规定成本——收益分析必须作为监管机构制订规章的原则、程序和方法。[20]对美国经济多年来持续稳定地增长起到了强劲推动作用。因此我认为：我国在制定安全管理等法规时，要吸取美国典型经验，一定要进行成本——收益分析，确保法规的收益大于成本；要将管制影响的分析要作为规章草案的有机组成部分，提高法规的操作性；更多的采用了经济激励措施替代强制命令方式，使社会经济活动的安全性与经济性实现对等平衡。并对以往制定的法规进行评估，对于那些成本过高而收益不明显的法规，要么废除，要么等到条件成熟时再予以实施。对市场或中介组织能够解决的问题，尽量由市场或中介组织解决；市场或中介组织不能解决、必须由政府解决的问题，也应该寻求事后解决的方法。
4．1．2执行成本。任何一项法规要想达成立法者的愿望，就必须得到切实的执行，人们就必须遵守他确立的规则，这就需要有一个执法机构来维护法规的尊严。执法机构的存在和运行就要消耗一定的资源、产生相当的成本。如果一项法规能给相关各方都带来利益，那这项法规的执行就不需要耗费资源、产生成本，事实上这项法规就没有立法的必要，相关问题可以由民间或中介机构通过协商解决。如果一项法规能给多数人带来利益，那这项法规的执行难度就不会太大。由于存在部分利益受损者，需要进行适当的执法维护行动，就会消耗一定资源、产生一定成本，但这种成本一般是可以通过一定途径得到补偿的（如道路交通安全执法等）。如果一项法规使多数人不能得益或受损，那这项法规的执行难度就会很大，行政相对人就不会很好配合，执法过程中就会消耗很多的资源、产生较大的成本。根据交通部原部长张春贤在
4．1．3社会成本。在日常生活中，人们一般关心发生安全事故的企业应该如何对受害者进行赔偿或赔偿多少，如何限制、消除他们对人身和财产的危害，很少有人关心安全管理法规对他们的生产经营活动进行限制所造成的损失和对社会产生的影响。对这一问题科斯在其著名的《社会成本问题》一文中进行了研究，他指出：“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。”[22]事实上相关的安全管理制度在对企业的生产经营活动进行限制所产生的损失是显而易见的，一些安全管理法规的实施还对社会经济活动产生了巨大影响。在
4．1．4寻租成本。“‘天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。’夫千乘之王，万家之侯，百室之君，尚犹患贫，而况匹夫编户之民乎！”[25]在日常社会生活中，人们视逐利活动为一种非特异的常规行为，是为社会公众所接受的。从社会效益的角度看，他大致可以分为两大类：一类是生产性的增进社会福利的逐利活动（如生产经营活动、竞争行为等）,亦称为寻利活动；另一类是非生产性的、有损于社会福利的逐利活动。对于现代社会而言，社会公众更为关注的非生产性逐利活动是那种涉及到钱权交易的活动，即个人或利益集团利用政府权力产生的额外收益、为自身牟取经济利益而对政府决策或政府官员施展影响活动，公共选择学派的创始人布坎南（James M·Buchanan）将其称为寻租活动。他认为，寻租活动产生的根源在于政府干预市场，“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词的每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。------不管原因如何，这种稀缺意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。”[26]政府公共权力的存在使得理性人的行为从寻利转向寻租，从竞争转向寻求政府管制来达到重新配置资源、重新分配财富的目的。管制的力度越强，范围越广，租金产生的可能性就越大。寻租活动扭曲了市场结构，极大地损害社会集团的福利状态，降低市场配置资源的效率。如果政府官员在这些活动中享受了特殊利益，他们的行为会受到扭曲，进而改变政府管制的目的，造成政府失灵。这些特殊利益的存在又会引发一轮追求行政权力的浪费性寻租竞争；同时，利益受到威胁的企业也会采取竞争租金的行动与之抗衡，从而耗费更多社会经济资源。事实上，我国政府对企业的安全管理主要是通过审查、验收、批准、许可、检查等手段进行的，不可避免存在着寻租活动。这种活动在不同程度上影响安全生产管理法规的执行效果，导致政府安全管理政策部分失效，并随着安全管制许可范围的扩大、检查措施日益严厉和罚款不断增加，被管制者寻租的动机就越强。目前我国的煤炭行业的管理体制比较混乱，煤炭管理涉及到多个部门，从资源勘探、办矿、取得各种证照到生产、经营过程中，企业必须经由多个部门的行政审批，至少需取得分属不同部门管理的6个合法证照，因此煤炭行业的管煤勾结也具有一定的典型性。根据《新民周刊》记者的报道：随着煤价不断走高和政府对煤矿管制越来越严格，矿主不得不用金钱去腐蚀政府对煤矿的“封堵”，管制力度越大，令官煤勾结越发紧密和猖獗。一个矿主一年中的主要工作，只有很少部分用在抓生产抓安全，更大的精力都耗费在协调与各方面的关系上。根据熟悉煤炭行业的人士对记者说，这一轮煤价上涨，获益最大的其实并不是煤矿矿主。如果一吨煤的收益是100元，其中政府部门的税费占到20元，错综复杂的中间环节拿去了60元，真正到矿主口袋里的恐怕只剩20元。[27]因此，政府及其相关部门应当适当减少加在煤矿头上不合理的管制（包括一些过度的安全管制），从明晰采矿权入手，对资源探矿、开采权进行拍卖，推行资源有偿使用制度，以减少或消除官员设租的可能性和矿主寻租的动机，逐步消除官煤勾结的利益基础，割断官煤勾结的链条。
与西方国家不同，我国的政府管制一开始就是建立在以生产资料公有制的国有经济基础之上的。二十世纪八十年代之前，我国实行的是中央计划经济，可以说是一种百分百的政府管制。八十年代经济体制改革以后，通过减政放权，逐步向市场经济过度，但至今仍残留作计划管制的痕迹。无论是从经济性政府管制还是社会性政府管制的领域来看，其范围都超过了纠正市场缺陷之所需。根据刘小兵对政府管制的经济分析，目前我国政府管制范围仍很宽泛，所有产业中有79.3%的产业在不同程度上受到了政府管制，是日本的2.36倍——日本所有产业受管制的比重为33.6%。我国政府管制的成本也非常高，2000年政府管制成本约8279.7亿元注1，占当年财政支出的76.67%，远高于美国——美国政府管制成本占财政支出比重为45.8%。[28]上文所述的法规成本、执行成本、社会成本和寻租成本并不是安全管理的全部成本，但也能从中看出我国现行安全管理政策之下，实现安全生产良好愿望的代价是非常高的，与我国目前政府管制范围较为宽泛基本吻合，并会随着安全管制力度的加大，付出的代价会更高，甚至会影响国民经济的发展。
4．2严惩的效率
正如本文第一部分所叙说的那样，面对当前我国严峻的安全生产形势，政府的官员们更多地倾向于严刑峻法，乱世用重典。他们认为，当前频发的安全事故主要是由于安全管理不力、措施不严、力度不大造成的；要消除或尽最大可能减少事故的发生，就必须加大安全管理力度，对违法违纪者严惩不怠，提高安全生产技术标准或从严掌握。唯有如此，方能保证生产安全、减少事故的发生、尽到自己的安全管理责任（即便在发生事故的情况下也可减轻或免除责任追究）。然而，事实并非官员们所想象的那样。近年来的前所未有的安全管理力度、安全责任追究、安全专项整治，虽然对全国的安全生产状况总体上趋于平稳起到了不小的作用，但安全生产形势并没有得到根本好转，各类事故死亡人数仍然居高不下，一些地方和领域重、特大事故仍时有发生。有时由于瞄的不准、不能击重要害，高压严管之下还会产生一些意想不到的后果（福建省闽侯县两次爆炸事故就是一例）。事实上，要想让安全生产管理工作能够得到切实有效的成果，我们的安全管理工作既不能过于宽泛，也不能过于严峻，必须掌握其中的规律，对症下药，方能达到目的。
政府发布的每一项安全管理的政策法规，要想达到立法者的预想目的，相关的企业就必须配合、必须按法规规定执行。然而企业是否会执行，即是否会遵循政府制定的政策法规，从理论上来讲，一方面在于政府命令的尊严性，另一方面在于企业遵循政府法规的利益性。对于政府命令的尊严性来说，政府一般通过定期或不定期检查、违例监管和处罚措施督促企业遵循政府安全管理的政策法规，可以用一个不等式来示。即：如果
期望的遵循成本<可能的检查×期望每次检查的违例数×每次违例的平均处罚，
可能被检查到的处罚大于遵循成本，企业就会认为政府的法规所发出的威胁可置信，尊严性较强，就会遵循法规，反之他们就不会遵循（2005年9月四部委开展的对官员入股煤矿整治过程就是这一理论的具体表现）。如果检查率太低、或处罚水平太低是达不到企业遵循的目的，而高密度的检查和严惩也未必有效。因为，安全管理部门对企业生产经营活动的检查的次数和检查的力度、范围取决于管理部门运行效率、经费保障和对管理者的激励。也就是说检查工作既存在一个管理部门本身的运行机制设计问题，也存在一个管理经费的提供问题。这样通过高密度的检查和严惩来加大对企业的安全管理力度的政府命令的尊严性，最终归结到管理的机制设计和管理成本上来。
对于企业遵循政府法规的利益性来说，可以用一个图来表示：
在图中，横轴为工作场所的安全程度，纵轴为安全投资的期望回报，曲线ABC表示在无法规管制时企业工作场所的安全程度与期望的安全投资回报的关系。这时，企业会选择在s。处的安全水平，因为这时安全投资的回报水平最高。假定现在政府要求企业达到一个高于s。的最低安全法规管制水平s*。如果企业达不到标准，就要受到政府管理部门的处罚，企业的安全投资回报范围就会由原来曲线上的AB段降为DEF曲线段。可见，如果企业不遵循法规标准，其最大收益在E点所表示的水平；遵循法规标准则收益在点B所表示的水平。当B点的安全期望回报高于E点时，企业将遵循法规标准。如果政府再将法规标准提高到s**，企业遵循法规的安全投资回报变为B’，低于不遵循法规标准时的投资回报E，企业就不会遵循法规标准的要求。
从上述理论中我们可以看出，政府命令的尊严在于法规所发出的威胁是否可置信。而威胁是否可置信，不仅取决于政府安全管理部门对企业的安全检查的频次和处罚力度，也取决于政府制定的法规规定的安全程度的标准是否适度，与经济水平是否相适应，是否能让大多数企业通过努力遵循法规。如果法规要求的安全程度的标准过高（如图中的s**点），造成企业不遵循法规标准的投资回报高于遵循法规标准的投资回报，那么大多数企业就没有遵循法规的积极性，甚至会出现抵制的情况。对小煤矿的关闭整顿工作就处于这样的困境。
2001年以来，我国对小煤矿关闭整顿工作的力度一直处于高压态势（仅2005年6月以来国家煤矿安全监察局先后四次公布的关停矿井就达8648对，占全国煤矿数量的40%。）。而我国社会经济的高速发展对煤炭的需求始终处于比较旺盛的势头，国有大型煤矿又远远不能满足需求，中小煤矿起到举足轻重的作用，特别是对煤炭供给的边际影响比较大（煤炭市场的需求一旦变化，小煤矿的供给反应是最敏感的）。小煤矿的关闭整顿工作一但大面积展开，煤炭价格就会随之波动，价格上涨，经营煤炭行业利润更丰厚，小煤矿矿主就更有动力违法生产。而多年关闭小煤矿的整顿工作，使小煤矿关了又开，开了又关，来回折腾。这种朝不保夕的状态，使小煤矿行业产生了一种类似诺贝尔经济学奖获得者阿克洛夫(George A·Akerlof)定义的柠檬市场（低质量车在美国被称作“柠檬”）逆向选择机制（在旧车市场上，由于信息不对称，形成低质量的车驱逐高质量的车的现象）[29]。关闭整顿小煤矿的严厉措施，对于安全状况良好和较差、愿意并努力遵循法规的要求和违章违规的小煤矿矿主来说，都是非常残酷的、致命的。造成了遵章守法者由于严刑峻法使得矿主的投资回报较低或亏本，逐渐退出煤炭行业；不遵章守法者相对来说投资回报不受或少受严惩影响，如能够得到官员关照的煤矿更能获得超额利润。这样随着安全整治力度的加大，中小煤矿中的遵章守法者越来越少，违法乱纪者越来越多，形成了逆向选择，导致煤炭行业违法乱纪者驱逐遵章守法者（近年来重特大矿难频发，几乎到了失控的程度，可能与此有关）。在严厉的安全管理措施下，这些黑心矿主是不可能有心事和能力去改善安全生产条件的，他们把主要心事和能力用在了怎样逃避检查组的关闭，怎样在被查到后死灰复燃。同时丰厚的煤炭利益造就了官煤勾结的利益基础，小煤矿主为了生存向权力寻租，高压、严惩的管制则为官员设租提供了可能，使畸形的煤利益和官员提供的保护伞将官员煤老板捆在了一起，官煤勾结在所难免。因此，正如法律专家在释义《行政许可法》时所指出的那样，“在安全生产方面，我国设立了过多的行政许可，但煤矿安全事故仍然频频发生，这就要求我们反思实施行政许可的行政体制是否合理、机制是否得当。”[30]
为此，二十世纪七、八十年代以后，以美国等西方国家为中心，对电信、运输、金融、能源等许多产业领域实行了放松管制，以引入市场竞争机制为目的，激发企业的活力和创新精神。放松管制后，被放松管制的产业发生变化最大的是新企业的大批加入，使竞争激化，从而提高了企业的生产效率，降低了商品价格，丰富了商品与服务的市场供给，刺激了技术创新，有力地促进了经济增长。以美国航空业为例，曾有人担心放松管制后会增大事故率，但实际上比放松管制前的年平均事故率还低。这主要是由于企业如果发生事故，乘客就会大幅度被竞争对手夺去这个竞争压力的作用所致。[31]近年来我国各大中城市解禁或有限解禁烟花爆竹的燃放也是如此。根据安全监管总局政府网站公布的数据显示，2006年全国部分烟花爆竹禁改限城市除夕夜安全形势基本平稳。北京首次禁改限度过了一个喜庆、祥和、安全的除夕夜，全市烟花爆竹燃放秩序良好，未发生重大火灾及伤亡事故。
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