关键在建立利益引导的激励性管理体制

　　制约安全生产法实施的三大瓶颈

　　法律经济学学者认为，整个社会都在关注政府的举动，并随时做作出自己的对策。只有当立法达到均衡，法律才是有效的，自我实施的。从《安全生产法》的条文规定看，其不仅规定了生产经营单位的安全生产保障责任，而且规定了劳动者的相关权利以及政府的监管职责，其内容不可谓不全面。然而，现实中一组组触目惊心的数字不断地提醒我们：法律的实施效果与立法初衷仍有很大一段距离。正如李铁映副委员长所指出的，安全生产法当前的主要问题是贯彻实施不到位。
　　之所以形成目前不容乐观的安全生产局面，原因是多方面的。劳动者缺乏自我保护的能力和意识是一个方面；行业管理弱化，安全监管体制不顺又是一方面原因；而最深层的原因在于经营者缺乏守法动力。以上三方面构成了制约安全生产法实施的三大瓶颈。
　　
　　瓶颈一：面对贫困的压力，劳动者没有行使权利的资本

　　《安全生产法》第三章规定了从业人员的权利与义务，其中规定了劳动者自我保护的诸多途径，如对生产中存在的安全问题提出批评、检举、控告的权利以及拒绝违章指挥和强令冒险作业的权利。然而现实是：迫于生存和生活的压力，劳动者没有行使权利的资本。经营者与劳动者周瑜打黄盖式的剧幕仍在各地上演。劳动者需要面对的不仅仅是危险，更多的是就业和贫困的压力。曾有记者问一名普通的矿工：“贫困和危险到底哪个让你更害怕？”得到的答案是“贫困更可怕。”只要有足够的补偿，人们就愿意承担更大的风险，这是理性的选择。这样的逻辑在处于弱势的劳动者身上得到了极端的彰显。法律所赋予的权利成了劳动者的奢侈品，成了倡导法治的社会里一个光鲜的摆设。
　　
　　瓶颈二：利益冲突，监督者丧失了监督的动力

　　地方政府与国家之间的利益碰撞最终造成了各方行动目标不一致。单就近年来广受关注的煤矿安全生产来看，国家三令五申要求关闭小煤矿，但现实中小煤矿仍然“抽刀断水水更流”，屡禁不止。在一次次重大事故背后“官煤勾结”是永恒的话题，“红顶煤矿”也成了见怪不怪的现象。基层政府大量的权力寻租，一定程度上转嫁了本应用于加强安全生产的成本，本应属于国家的税源也被基层政府不合理收费取代。而地方利益集团则在财富的急剧积累下不断壮大，无形中促成了官商勾结、官媒勾结的出现。

　　虽然《安全生产法》中对政府的监督职能作了诸多规定，然而当猫被老鼠“捕获”时，主人所赋予猫的再多的武器也只是摆设了。
　　
　　瓶颈三：经营者没有守法动力才是深层次原因

　　如果说前述劳动者缺乏自我保护能力以及政府执法力度不够只是《安全生产法》实施效果不如人意的外部原因，那么经营者没有守法动力则是深层次的原因。

　　从《安全生产法》自身规定来看，该法在第二章规定了企业应当有一定的资金投入、人员投入和技术投入。然而实践中安全投入不足却是我们不得不面对的现实。全国人大常委会副委员长李铁映所作的全国人大常委会执法检查组关于检查《安全生产法》实施情况的报告也指出，安全基础薄弱是生产中的突出问题之一。

　　那么，安全投入不足的原因何在？经营者追逐利益的本性固然是其中原因之一，但根本的原因还在于经营者缺乏对合法利益的合理的大致预期。还拿矿业生产为例，采矿权人即使通过承包等途径取得了矿业权，也始终不能排除对矿山企业产权稳定性的忧虑。因为被当作公权力产物的采矿权，其变动与消灭都要取决于行政长官的意志，而长官意志具有极大任意性。这也就意味着，相对人的矿业权始终处于不稳定的状态。既然没有“恒产”，自然也就不可能有“恒心”。再加上广泛存在的矿山承包，那种在最短的时间内尽快收回成本并尽可能多地获取利润的必然选择，最终导致了矿业开发管理的乱像丛生。
　　
　　关键在于建立利益引导的激励性管理体制

　　加大对违法行为的查处力度，实施关停并转和行政处罚只是治标，理顺中央、地方、企业三者之间的利益关系，保障经营者的合法权利，建立利益引导的激励性管理体制才是治本。

　　只有在法律上充分保障经营者的权利，才能有效抵御公权力的不当入侵，使之处于相对稳定的状态。如此，经营者即无须依附权势，“官煤勾结”、“官商勾结”攻守同盟也随之被打破。而显而易见，经营者也只有取得了对合法利益的合理的大致预期，才不至于做出忽视生产安全的短视行为。

　　在朝着宪政国家的方向迈进的过程中，就《安全生产法》而言，自然应当改变现行法律的切入点，以保障经营者的权利为重心，建立利益引导的激励性管理体制，而不再单纯依赖外部的行政管制。尽管经营者权利保障问题的解决并不能改变经营者的逐利本性，但是它却是保证安全整顿有效率的前提。而在此基础上，再完善安全生产法的配套法律法规，加强安全监管力度，并加大对违法行为的惩罚力度，辅以提升劳动者运用法律自我保护的法律意识等其他措施，才能使生产安全的局面真正有所改善。
　　(第一作者为中国政法大学国土资源法律研究中心主任，法学博士；第二作者为中国政法大学民商法经济法学院硕士研究生)