摘 要：依法行政是依法治国的重要部分。有资料表明，在数以千计的法律法规中，属行政执法范畴的占了八成以上。毫无疑问，要实施依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，就必须花大力气抓好行政执法工作。目前，我国正处于经济高速发展的黄金时期，安全生产行政执法开展的好坏是决定能否保证人民生命健康，保证经济发展质量，关乎社会稳定的大事。本文简述了目前中国安全生产法律法规建设情况和执法监督情况，分析了目前中国安全生产行政执法中遇到的问题，并对提出了对策，展望了安全生产行政执法监督的发展趋势。
关键词：安全生产；行政执法；问题；对策
1.引言
近年来，随着我国体制改革和经济的持续高速发展，企业的生产经营监督体制发生了重大的变化，以前使用近半个世纪较为成熟的行业管理模式被打破，行业监管模式被淡化甚至退出。随之在九十年代末期出现了我国重特大安全生产事故频发的局面，在国内和国际上都产生了不良的影响。进入21世纪，我国国家领导人对安全生产工作高度重视，随着依法治国理念的进一步深化，2002年6月29日，九届全国人大委员会第二十八次会议正式通过了具有重要意义的《中华人民共和国安全生产法》，为我国的依法监管安全生产奠定了坚实的基础。2005年，原国家安全生产监督管理局（副部级）正式升格为安监总局（正部级），其监管职能和权威进一步加强。
依法行政是依法治国的重要部分。毫无疑问，要实施依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，就必须花大力气抓好行政执法工作。国家安监总局成立后，全国各省市相继将安监局升格为政府组成部门，制定了相应的地方性法规、规章，并设置了相应的安全生产行政执法机构，随着依法治理的深入开展，行政执法工作取得了很大的成绩，我国安全生产形势得到了一定的改观。但是，由于我国在基础和综合立法方面仍较一些发达国家落后较多、执法环境有待改善等问题，导致安全生产行政执法监督效率不高，无法做到从上到下全方位的监督制约机制。
2.目前安全生产行政执法监督中存在的问题
2.1法律法规建设不配套
安全生产法律法规建设不配套，是目前影响安全生产执法监督工作开展的反映较为集中的问题之一，在近几年全国人大代表提案中屡有提及，安全生产法规是国家法律体系的重要组成部分，是保护劳动者的生命安全和身体健康，保护国家和社会财产安全，保障社会经济持续发展的法令、规程、条例规定等法律文件的总称。
新中国成立以来，在“安全第一、预防为主”的安全生产方针指引下，我国相继颁布实施了有关安全生产、劳动保护方面的主要法律法规约400余项，与此同时，国家还制定、颁布了200余项安全健康方面的国家标准和行业标准，特别是2002年实施的《安全生产法》更是大大推动了我国安全生产的进程，但是与发达国家相比，我国的安全法制建设仍然存在很大差距，工业发达国家经历了约一个世纪的发展，建立了较为完善、有效的法规、标准体系。他们将《工厂法》、《劳动法》和《职业安全健康法》作为规范企业行为，维护劳动者权益，保障安全生产的基本、综合性法律，并围绕基本法，制定了一系列配套的支持性条例、规程、标准等，形成了较为完善的、配套的体系化法规。
目前，我国虽已出台了《安全生产法》、《职业病防治法》等基础性法规，但是相关配套法规和细则还不健全，法律法规所涉及的内容还有待完善，相关标准的制定未及时跟上，并且有些法规之间存在重复和交叉等现象，致使现行法规的执行效果大打折扣。
2.2安全生产法规的执行落实不力
2.2.1成立时间短，执法人员素质参差不起
执法人员素质是决定法律执行效果的重要因素。目前，我国整个安全生产监察系统调整后成立时间较短，由于开展工作的需要和体制等原因，大量没有安全生产监管工作经验和专业知识的新鲜血液充实到各地安监系统，导致安全生产监管人员素质特别是执法人员素质参差不齐，各地安全生产监察执法工作普遍处于摸索阶段，监管效力低下，执法水平不高。
2.2.2体制转换下，执法意识不强
在我国，由于计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法律手段来管理企业的安全生产工作，并且我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。导致部分执法人员仍未能快速转变观念，对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难于严格实施，表现出“严不起来，执行不下去”的现象。
2.3安全生产法律法规适应性不强
日本是目前国际上职业安全健康法规体系较为完善的国家之一，作为其安全生产的基本法规《劳动安全与健康法》，自1972年颁布以来已经历经多达10余次的修改，几乎每隔2～3年就修定一次；美国在近20年来对其900多项标准进行了修改和完善。其他工业较发达的国家也都建立了有效、及时、动态的修改、更新和完善机制。在我国，法规和规章的修改、完善和更新存在明显的滞后现象，70年代甚至建国初期颁布的一些法律法规虽然当时起到了相当大的作用，但随着我国逐步的改革开放，和社会机制的改变，有些法律法规已不能够适应现代社会的需要；同时由于我国各地区经济发展不平衡，法律法规在不同地区的适应性也存在明显差异，这些都限制了安全生产法律法规的可执行性。
2.4企业安全文化薄弱，全社会法制观念不强
随着市场经济体制的发展，我国目前已经成长起来一批具有国际竞争力的大型企业，这些企业在参与全世界市场的竞争过程中，通过引进和学习工业发达国家企业的先进管理和经营理念，已经逐步拥有了自己企业文化，其中就含有安全文化，安全文化是以提高人的安全意识为目的的文化，他要求各类生产经营单位要以“安全第一、预防为主”为安全生产方针，在企业建立预防型、科学型和系统化的安全管理模式，制定和实施有效的各种事故应急预案，通过职工培训、企业宣传等种手段，提高职工的安全认识和安全素质，最终达到保障员工生命安全的最终目的。但是，已形成安全文化的企业目前仍然属于少数，有些企业，尤其是中小型企业存在着较为严重的无视国家法律法规、有法不依、单纯追求经济利益的倾向。企业安全文化的推广在我国仍然处于初级阶段。
从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，并且目前中国经济和教育发展不平衡，与工业发达国家相比，我国的安全法制观念淡薄，存在着“不学法，不懂法，有法不依”的现象。
3. 安全生产行政执法监督存在问题对策建议
3.1加强和完善安全生产法规层次体系建设
图3-1 安全生产法规层次体系
行政执法监督，法律建设是根本。根据我国的立法体系的特点，以及安全生产法规体系的调整，初步形成了国家根本法、国家基本法、安全生产与职业基本和综合性法、专门安全法规、国务院安全行政法规、国家和行业安全标准、地方行政法规、部门、地方安全规章的由高到低的安全生产法律层次体系。要加强和完善安全生产法规层次体系建设，首先要及时完善和更新安全生产和职业基本和综合性法规建设，即符合我国国情接轨又与国际工业发达国家逐步接轨，更加突出预防性、适用性；其次要加强国家、行业标准的制定和修订，随着我国经济高速发展，大量新技术、新机械被引进，要及时制定各类安全技术标准，确保法律法规监督的及时跟上；第三，国家要制定系统的安全生产法律法规体系发展规划，分阶段，持续推进法律、法规体系的优化。
3.2优化执法环境，提高执法质量
要达到安全生产立法质量和执法效率、水平，协调、稳定的发展，安全生产法治就必须从“立法建章”为主的初级阶段上升到追求“执法质量”的高级阶段，使安全生产法治环境和条件进入理想的状态。目前，我们优化执法环境，提高执法质量可以通过：1、加强社会法制教育，增强人民法制意识。这里的法制教育分为社会宣传和学校的学生安全教育，在工业发达国家，从小学开始，安全教育就作为一个重要内容进入学生的课程安排，而目前，我国在学生中进行安全教育过于薄弱，内容单一，实用性不强，这些都急需改进；2、加强行政执法人员培训，充实专业高素质人才进入执法队伍。目前，国家对安全生产工作日益重视，安全生产作为一项重要内容写入了“十一五规划”，但由于我国所处的历史发展阶段，生产力水平较低，安全投入历史欠帐太多，且安全监督检查队伍仍然相对薄弱，可以说，在未来相当长一段时间内，我国仍将处于安全生产事故高发的，安全生产形势严峻的局面，安全生产行政执法监督队伍依然将已发展为主。在充实执法队伍方面，应以安全工程、法律、化学、矿山、机械等相关专业人才为主要方向，并加强对现有队伍的业务培训和考核，持续提高执法水平。在这方面，青岛市安全生产监督管理局从2006年开始，每季度派出一批局内的年轻工作人员到市内大型企业安全管理部门进行挂职锻炼，通过深入企业基层实践学习，熟悉了企业的生产实际情况，达到快速适应岗位要求的目的，是一个很好的探索。
3.3重视规范性文件质量
由于我国的行政体制特点，行政机关制定和发布的规范性文件中，除行政法规、规章以外，还有其他行政规范性文件，他们是抽象行政行为的重要组成部分。这些文件不属于行政立法，但是依然在我国公共管理中具有重要的地位和作用，行政机关的大量行政行为是直接根据行政规范性文件作出的，所以说，重视规范性文件的质量，对行政执法监督的开展，具有重要意义，必须予以重视。
4.结论
安全生产行政执法监督相关问题的研究，是一项长期的实践和综合性工作，需要通过不断的实践探索，尽管目前行政执法监督工作存在一些问题，但是，应该看到，通过不断开展执法监督检查，安全生产法律法规的影响正在日益扩大，安全生产监察权威正在日益提高，企业对安全生产工作的认识日益提高，安全生产正在持续走向法制化、正规化。只要坚持不断加强行政执法监督的质量和力度，必能对我国安全生产的整体好转起到重要作用。
参考文献
〔1〕罗云，黄毅.中国安全生产发展战略.化学工业出版社，2005，57～63
〔2〕MPA核心课程培训教材编写组.核心课程培训干部读本2005，118～123
〔3〕张 元.加强对行政执法监督之我见