程序严明，重典治乱保安全——试析《生产安全事故报告和调查处理条例》

　　《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《条例》）于2007年4月9日颁布，自2007年6月1日起施行。国务院1989年3月29日公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》和1991年2月22日公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（以下简称两规定）同时废止。

　　生产安全事故的报告和调查处理，是安全生产工作中的重要环节。前述两规定曾对规范事故报告和调查处理发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，安全生产领域出现了很多新情况、新问题。生产经营单位的所有制形式多元化，组织形式多样化，其内部管理和决策机制也随之复杂化，给安全生产监督管理提出了新的课题；在经济持续快速发展的同时，安全生产监管体制发生了较大变化，各级政府特别是地方政府在安全生产工作中负有越来越重要的职责；各级政府及其多个行业主管部门的职责权限尚需进一步厘清和界定；社会各届对于生产安全事故报告和调查处理的关注度越来越高，强烈呼吁采取更加有效的措施，进一步规范事故报告和调查处理。

　　“四年磨一剑”， 国家安全生产监督管理总局局长李毅中对《条例》的制定与颁布感慨颇深。事故报告和调查处理工作错综复杂，《条例》确立的事故报告、事故调查、事故处理、责任追究等四项法律制度带有基本性和长远性，实现了事故报告和调查处理工作的法律化、制度化。该《条例》突出表现在：程序严明，重典治乱，力保安全生产。

　　一、注意与有关法律、行政法规相衔接，维护法制统一。

　　在我国，具有中国特色的社会主义法律体系应该是以宪法为统帅、法律为主干，同时包括行政法规、地方性法规、民族地方的自治条例和单行条例等规范性文件在内的、由三个层次的法律规范所组成的协调统一的整体。

　　全国人大常委会于2002年6月29日通过《安全生产法》，确立了有关安全生产的基础制度和要求。2006年6月29日通过《刑法修正案（六）》对《刑法》有关危害生产安全犯罪的条款作了补充修改和完善，增加了不报、谎报安全事故罪。最高人民法院、最高人民检察院也于今年2月联合发布司法解释，对不报、谎报安全事故及其他几项有关危害生产安全犯罪的主体范围、处罚原则、定罪标准和量刑情节作了明确解释和规定。

　　《安全生产法》在认真总结多年来事故调查处理的经验的基础上，对事故调查处理的基本原则和主要任务作出了规定。同时，授权国务院制定事故调查和处理的具体办法。如今，《条例》的制定与颁行，可谓与时俱进，与《安全生产法》、《刑法修正案（六）》、《行政处罚法》、国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律、行政法规相互衔接、协调一致，共同构建起力保安全生产的强大法律体系。

　　二、明确适用范围，统一事故分级，符合实际、便于操作。

　　安全生产涉及诸多行业，范围很宽。在制定《安全生产法》时，因道路交通、铁路交通、水上交通、民用航空等流动作业的安全问题以及消防安全问题各有明显的特殊性，有关法律、行政法规又已分别作了比较全面的规定，曾考虑将它们不再纳入《安全生产法》的适用范围，将其适用范围仅仅确定为在固定场所从事生产经营活动的单位的安全生产。

　　但《安全生产法》作为有关安全生产的综合性法律，应当适用于所有从事生产经营活动的单位。最终，全国人大常委会在进一步听取各方面意见后，作出决定，只是几种特殊行业的特殊情况适用特别法，有关法律、行政法规没有规定的，仍然适用《安全生产法》。法条表述稍欠明晰。

　　本次《条例》采用列举排除的方法，明确规定，除环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故外，所有生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，全部适用本条例。部门规章和地方规章虽然具有泛义上的法律效用，但并不包括在我国的法律体系之内，不可与国务院颁行的行政法规相抵触与抗衡。

　　多年来，国务院各部委对生产安全事故的等级划分各行其是，从称谓到分级五花八门，煤矿、建筑、交通、化工、电力、消防各不相同，给工作安排和理论研究都带来很大麻烦。本《条例》从更高的法律层次，按照事故造成的伤亡人数或者直接经济损失，将事故划分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4个等级。同时，针对一些行业或者领域事故的实际情况，授权国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。政出一门、统一标准，既有原则性又有灵活性，符合实际、便于操作。

　　三、重在完善程序，明确责任，规范生产安全事故的报告和调查处理。

　　规范生产安全事故的报告和调查处理，首先需要完善有关程序，为事故报告和调查处理工作提供明确的“操作规程”。《条例》进一步落实了事故的报告责任，事故现场有关人员、事故发生单位的主要负责人、安全生产综合监管部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，以及有关地方人民政府，都有报告事故的责任。要求有关部门建立值班制度，受理事故报告和举报。《条例》明确了事故调查组的职责、职权、组成原则、组成单位以及事故调查组成员应当具备的基本条件。明确规定了事故报告的内容、程序和时限以及事故调查报告的内容和提交时限。事故报告后出现新情况的，还应当及时补报。明确了事故调查报告的批复主体和批复的期限，进一步强调各级人民政府对安全生产工作的领导职责，特别是地方各级人民政府要对本行政区域内的安全生产负总责。

　　四、坚持“政府统一领导、分级负责”的原则，妥善解决综合监管与行业监管的分工与协作。

　　生产安全事故报告和调查处理涉及众多行业或者领域，涉及各级政府及其多个部门的职责，现行有关法律、行政法规对一些行业或者领域事故的报告和调查处理已经作了相应规定。如《安全生产法》、《建筑法》、《道路交通安全法》等法律都对有关生产安全事故责任人的行政处罚作出了规定，但有时难免出现矛盾或者冲突。有时，在事故的处理过程中，安全生产综合监管部门与事故单位的行业主管部门，分别依据不同的法律同时行使处罚权，尤其多见的是罚款处罚权。鉴于《行政处罚法》所确立的“一事不二罚”原则，形成两家行政机关争执不下、酿成行政复议或者诉讼的尴尬局面，给政府形象带来不良影响。

　　本次《条例》的制定，突出了各级人民政府对加强安全生产工作所负有的领导职责，坚持“政府统一领导、分级负责”的原则，对不同等级事故组织事故调查的责任分别作了规定。同时，也充分考虑和兼顾了民航、铁路、交通等行业或者领域的特殊性及其事故报告与调查处理的现行体制和做法。

　　《条例》规定，县级以上人民政府应当严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作；可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。但事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定，并主持事故调查组的工作。在上级人民政府或者有关部门开展事故调查处理工作时，事故发生地人民政府应当支持、配合，并提供必要的便利条件；同时要求参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合。事故调查报告由负责组织事故调查的人民政府批复。有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关责任人员进行行政处罚，对有关国家工作人员进行处分。

　　《条例》厘清和界定了各级政府及其多个行业主管部门的职责权限，促使各级政府及其各个职能部门在国务院的统一领导下，各尽其能，各负其责，切实履行安全监管职能，实现全国安全生产状况的进一步好转。

　　五、重典治乱，严惩逃匿、瞒报、谎报等违法犯罪行为和事故责任单位、责任人

　　近年来，一些事故单位的负责人和对安全事故负有监督管理职责的人员在事故发生后擅离职守或者逃匿，弄虚作假、瞒报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，造成人员伤亡和财产损失进一步扩大，安全责任无从严格落实，社会各界反应强烈。自年初以来，煤矿就有9起重特大事故经核实是瞒报的，占重特大事故的五分之一。

　　《安全生产法》对此种种违法行为虽然也分别规定了相应的法律责任，但没有很好地利用行政处罚这一有力手段来解决问题，只规定了给予生产经营单位主要负责人降职、撤职的处分，混淆了仅限于国家机关的行政处分与社会组织内部实施的纪律处分，束缚了这一法律条文的适用范围，给某些违法行为人逃避制裁留下可乘之隙。

　　针对迟报、漏报甚至谎报、瞒报事故的问题，《条例》规定，不但对事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，最高可处上一年年收入60%至100%的罚款；而且对事故发生单位亦可处以重罚，最高可处100万元以上500万元以下的罚款。把《行政处罚法》所授予的罚款设定权发挥得淋漓尽致，也许开创了《安全生产法》所规定罚款额度的最高值。另外，《条例》规定，对负有责任的事故发生单位依法暂扣或者吊销其有关证照，对其负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资格、岗位证书。既有财产罚，又有资格罚。

　　《条例》还规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。由行政机关与司法机关联合执法，严惩事故责任人和逃匿、瞒报、谎报事故、失职渎职等严重违法犯罪行为。事故发生地公安机关根据事故的情况，对涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查，采取强制措施和侦查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。

　　综观全文，《条例》不但对事故发生单位及其有关人员，还对中介机构及其有关人员，有关地方人民政府、安全生产综合监管部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，在事故报告和调查处理中的违法行为以及未履行安全生产职责导致事故发生等行为，都规定了力度较大的惩处措施，包括行政处罚、处分以及刑事责任等。重典治乱，意在有效预防事故发生。