一、 前言
应急指挥系统建设状况集中反映了一个城市乃至一个国家的危机管理水平，同时也反映了城市的综 合信息化水平。随着我国在国际事务中扮演越来越重要的角色，奥运、世博等大型活动将成为检验中 国城市应急指挥系统的舞台；而近年来，自然灾害、恐怖袭击、公共卫生、安全生产等应急事件频繁 爆发，也迫使我国空前重视各类应急指挥系统的建设。各种主体、各种规模的应急指挥系统正在研发 之中。
但我国现在的应急指挥系统研究、开发和建设，基本上是面向某种特定应急事件应用的。 虽然在新的自然、政治和经济条件下，人们所关心的应急事件类型拓展到了突发性自然灾害、公共卫 生事件、公共安全事件等等诸多方面，但综合性和基础性的应用研究较少，甚至缺失。
本文将粗浅分析各种“应急指挥系统”后面的需求共性，论证进行应急指挥系统基础性研究 的必要性；并提出统一进行基础设施建设的思路。
二、 应急指挥系统分析初步
不同领域和目标的应急指挥系统虽然需求虽然各不相同，但它们有很多的共性。
1 、 应急指挥系统的共性功能需求
应急指挥系统的目标之一，就是配合危机管理中的应急指挥过程，实现大面积的、跨专业和 部门的信息资源、处理资源和通讯资源的实时调度，使应急指挥过程更加科学化和可视化。
任何类型和目的的应急指挥系统，都基本具有以下功能特性：
信息汇聚：从应急事件现场采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（指挥中心）。这些 信息可能是直接事件现场的视音频信息，也可能是来自传感设备、监控设备的信息信号，还可能是来 自相关的专业化信息处理系统的数字化信息。
信息表现：应急指挥系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度提供最 大的帮助。 GIS 是一项广泛使用的技术，可以把类似道路、管线、交通、等资源部署信息直观表现 出来，并实现与相关的数据库很好地“绑定”。信息最后通过一定的显示设备显示出来。
信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调 度依据；有时还要将信息分发到不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。
专业化处理：应急指挥系统并不能替代专业化的信息处理系统，而是要与专业化的信息处理 系统协同工作，实现科学决策。应急指挥系统要能向专业化信息处理系统提交信息加工全球并收集信 息处理结果。
通讯和物资资源调度：应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力 资源调度。例如警力的调度、救灾物资和设施调度、对事件现场的疏导和部署，等等。
辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库 中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急指挥系统还应记录下整个指挥调度的过程，形 成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。
正是因为有这些共性功能需求，我们才有可能找寻应急指挥系统建设的一般规律。
2 、 应急指挥系统的资源集成观
以上的功能特性中，有的是应急指挥系统本身所具有的，有些是需要借助其它专业化信息处 理系统和公用设施来完成的。据此，应急指挥系统的逻辑层次有两种划分方法。
“传统”的应急指挥系统把所有可调度的资源视为应急指挥系统的基本组成部分，即图 1 所 示的两层式结构：
这种结构常见于“经典”的公安指挥系统。它是在一定历史条件和应用需求环境下形成的。在 应急指挥系统发展早期，通讯资源相对匮乏和专用，分布式网络应用也不够丰富，不多的几个专业化 领域为了实现应急事件处理，在基本的甚至专用的网络和通讯资源上直接构建应急指挥系统。这样建 造的应急指挥系统具有专用性强、结构紧凑、高效的优点，但同时又有资源独占、适应性差、系统封 闭性也很强的弱点，不易扩充、扩展。
今天，专业化的应急指挥系统或相关信息处理系统有了很多成果，网络技术和软件技术都已经 足够成熟，为我们提供了联系各个专业系统的可能性，使我们能以一种资源整合的视点来建设应急指 挥系统。
在“ SARS ”期间已经有了这种模式的应急指挥系统的尝试。这种综合式和集成式的应急指挥 系统把相关的信息处理系统、通讯调度系统和 GIS 应用系统视作外部的客观存在，利用成熟的集成 技术和产品，在其上“搭建”应用系统。
从两层式到三层式应急指挥系统的观念转变既是技术发展的结果，也反映了电子政务建设的一 般规律。两层式结构反映的是一种各自为政的研究和建设思路；而三层式结构反映的是一种资源集成 的思路。
各自为政进行应急指挥系统建设存在以下问题：一是所造出来的系统“应变”能力较弱：应用 系统局限于设计初期界定的需求，而应急事件总是有其出人意料的地方，“计划”往往赶不上“变化 ”，客观上降低了系统的效用；二是重复投资，造成极大浪费，应急指挥系统的需求共性没有得到体 现；三是加剧了信息资源的无序状态，为以后的信息资源整合留下后患。
经过了十几年的经验和教训，我国电子政务建设逐步进入理性的资源整合阶段。如果在应急指 挥系统领域不进行统一规划，不从领域标准化、共性业务模式和统一平台等方面进行集约化的基础性 研究，无疑将重复过去的失败经验和沉重代价。
三、 基础性研究和建设的思路以资源集成的观点来看待应急指挥系统的建设，可以帮我们理清应急指挥系统的总体建设思路：
在具体领域或区域的应急指挥系统的建设中，工作重点应放在对个性需求的梳理，对相关资源的发现、分析和引用，以及为满足特异性需求进行必要的定制、配置和管理；而不是像以前那样，把系统建设大量的力量放在造“砖块”上。
对于整个行业性、区域性乃至国家整体的应急指挥系统建设来说，应该加强基础性研究和建设，使不同的应急指挥系统“实例”在建设中有更多的可以直接引用的资源、知识和必须遵守的规则。
比较理想的“境界”是，即使是在遇到完全未曾预料到的应急事件、需要建立一个应急指挥系统的时候专业化信息系统、社会化的电子政务基础设施，以及产品化、产业化的应急指挥系统平台和“构件”，已经为我们完成了 80% 的工作；真正留到“战时”要完成的工作只剩下 20% ，即针对具体的应急事件进行“个性化”集成和实例化配置。这一过程是很快、耗资很小的，可以实现快速搭建、快速启用、快速见效。
达到或接近这种境界的关键前提，是在行业、地区，乃至国家层面上，对应急指挥系统大力进行统一的规划和集约化的基础性研究。基础性研究做得好，就能为应用系统起到足够的参照和约束作用；相反，如果基础性研究薄弱，则每个应急指挥系统都将多付出一份代价。不仅如此，长远来看，我们将来还要为这种无序付出更多的代价。
应急指挥系统的基础性研究包括“软性”设施和“硬性”设施两个方面。
1 、 “软性”的基础研究
“软性”的基础设施，包括以下三个方面：
应急指挥领域的电子政务标准和规范
与应急指挥相关的公共信息服务资源目录
用于协调和约束相关部门专业化信息系统建设和管理的信息共享、交换和管理机制。
在以上三个方面中，标准和规范是后面两项的基础。
我国系统进行电子政务标准化时间不长。在“电子政务标准总体组”的领导下，我国的电子政务标准化建设取得了一定的成绩，形成了电子政务标准框架，以及一系列标准编制指南和编制规范。但总的来说，我国的电子政务标准体系还只是一个框架，一个“壳”；管理规范相对完整，但能形成对应用建设约束的应用标准的内容还几乎是空的，这使我们在进行应急指挥系统建设的时候，得不到应用标准和应用支撑标准的有力支持和约束。
但应急指挥系统是电子政务中一个综合性、基础性的重要领域，对电子政务基础信息资源的参考程度和集成度都非常高。我们必须一边进行应急指挥系统系统研究和建设，一边同步推进应急指挥领域的标准化建设。如果不能很好地协调好应急指挥系统的研究、建设和标准化工作，标准和应用最后就会成为“两张皮”，从而无力约束“信息孤岛”的滋生。
为对应急指挥系统进行统一规划和集约化建设，迫切需要制订的标准包括
数据元和数据代码规范
信息交换标准
信息服务标准
其它标准规范，如业务流程规范、电子公文交换标准，等等，可以放在后一步进行。
对应急指挥进行领域标准化的意义，在于以一套统一的“语言”，来描述为完成应急指挥任务所涉及的信息资源、基本共识和必须遵守的“行为规范”。基本形成这套标准规范后，“硬”的系统的建设就“有法可依”、有资源可用了。
2 、 “硬性”的设施建设
“硬性”的基础设施指可以直接用于应急指挥系统的信息处理平台或部件，包括：
各级别的城市信息共享、交换和管理平台
公用或通用的应急指挥系统构件。
随着 IT 技术和产业的不断发展，电子政务建设不断完善，已经形成了许多可以直接应用到应急指挥系统建设中的“硬”的设施。例如，许多省、市已经形成了不同级别和规模的信息交换平台，用于电子政务相关领域的信息共享和交换；专业化的信息库已经基本形成；跨部门的信息交换也有了一些成功的案例；电子政务的基础信息库也在试点之中。所有这些，都是构建综合性应急指挥系统的有利条件和“硬”的基础。
我们进行应急指挥系统的研究，应该利用成熟而先进的信息集成技术，合理划定应急指挥系统的边界，形成既能满足应急指挥业务特定需求、又能通用于电子政务领域的体系构架，使建成的应急指挥系统成为电子政务、乃至社会信息化的一个有机组成部分。
四、 结论
根据以上的分析，我们可以用下图勾画改进的、基于基础性研究的应急指挥系统的层次结构：基础应用层是分布在各行业、部门中的与应急指挥相关的应用，以及基本的通讯调度等功能；资源整合层包括应急指挥领域的标准规范、相关的电子政务基础信息库和信息交换平台等“软”、“硬”设施；集成应用层则是应急指挥系统个例。
“软”的基础性研究需要统一和集约化；而“硬”的基础性建设则可以结合市场杠杆，形成一定的竞争。“硬”的应急指挥系统是一个十分庞大的项目群，同时也是一项重复率很高的工程。有了统一的标准规范，我们就可以在保证互通性、开放性的基础上，以较小的代价和较快的步伐推进城市应急指挥系统的建设，并刺激相关软件产业的发展。
应急指挥系统的建设是目前信息化建设的一个热点。在历次的重大应急事件中，我们凭借整个国力的支持和“不计成本”的决心，最终取得了危机管理的胜利。但是我们不可能永远“不计成本”，包括物资成本和生命成本。基础性的应急指挥系统研究和规范化的信息系统建设，正是减少这些成本的有效途径，也符合信息化建设本身的规律。