对职业安全卫生立法的思考——写在《职业安全卫生公约》批准周年之际③

　　（续上期）

　　差异之因

　　一、生产力和社会发展水平的影响

　　如前所述，“职业安全卫生”的理念、“工人（工会)参与”、“劳动关系三方协调机制”，凡此种种，都是生产力发展到一定水平的产物。虽然建国以来特别是改革开放以来，我国社会生产力有了巨大发展，实现了由解决温饱问题到总体上达到小康的历史性跨越。在进行经济体制改革的同时，正在稳步推进政治体制的改革。但是，一方面我国人口多、底子薄，发展很不平衡，生产力不发达的状况并没有从根本上改变；另一方面，我国的社会主义市场经济体制还不够完善，社会发展方面存在不少问题。总之，我国今天远没有走出社会主义初级阶段，仍然是一个发展中国家。因此，在理念、立法、机制等方面存在问题不足为怪。

　　二、经济体制转型的影响

　　当前，我国已经从社会主义计划经济体制转向社会主义市场经济体制，劳动关系发生了深刻变化，在职业安全卫生（生产安全）方面也有充分反映。在计划经济条件下，企业公有（全民所有或集体所有），企业的生产经营活动（包括职业安全卫生工作）都在政府统一领导下，通过政府各行政管理部门统一计划、实施、检查和调节，基本上可以使职业安全卫生工作与经济活动同步。各方利益一体化（统一在国家利益之中），职工权益问题没有显现出来。在市场经济条件下，实施公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。企业依法自主经营、自负盈亏，政府不再直接干预企业经营活动，企业职业安全卫生工作由本单位负责。在激烈的市场竞争中企业必然追求效益优先，利润至上。在政府不再直接“干预”，立法、执法与监管跟不上的情况下，弱化甚至放弃职业安全卫生工作是很难避免的结果。其直接后果就是生产过程的职业危害严重，伤亡事故和职业病高发，职工的生命安全和身体健康得不到保障，其合法权益受到侵害，这方面的案例不胜枚举。这说明原有的理念、工作机制已经不适合，需要变革，以适应新体制的要求。

　　在市场经济体制条件下的职业安全卫生工作中，国家（政府）、用人单位和职工为维护己方利益，三方之间不可避免会出现矛盾，然而三方的共同利益——国家经济发展和社会进步的发展目的——为三方协调一致提供了必备的基础。因此《职业安全卫生公约》所规定的“政府、用人单位、工会三方协调机制”应当成为我国的正确选择。

　　然而，从1978年党的十一届三中全会开始拨乱反正起，至今不过30来年；1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制，迄今已有15年，但在历史的长河中只是瞬间，要完成从理念到机制上的转变，岂非易事。需要一个过程，需要各方面不懈的艰苦努力。

　　三、“部门立法”的影响

　　当前，我国相当多的法律由“部门立法”，即法律的起草由主管相关业务的行政部门操作。单纯从业务角度分析，行政部门直接起草法律草案可能更接近实际，操作性较强。但是其弊端也显而易见：一是可能存在局限性，考虑问题不全面，甚至偏颇；二是易受部门利益和其他负面因素影响，可能有失公平、公正。特别是涉及多个领域及多方利益的法律，其弊端更为明显。从劳动安全卫生立法到生产安全立法的历史沿革和几度演变可以看出“部门立法”的影响。劳动安全卫生立法始于劳动行政部门，成于经济贸易综合管理部门，最后以《安全生产法》定名，历经21年。在这个过程中，该法的定位、内容的变化自不必说，但其明显的部门痕迹令人深思。国家立法随政府行政管理部门职能的变化而变化，法律的调整范围也因部门的职能所限产生局限，以致一事多法或法政不一。建国以来我国职业安全卫生一直由劳动行政部门负责施政，施政思路着眼于劳动保护，并且与国际劳工组织在该领域的合作已成惯例。1998年政府机构改革时，将生产安全监督管理职责划归国家经济贸易委员会。其后，虽然生产安全监督管理机构有所变化、升级，其着眼于生产安全的施政思路却沿袭至今。行政主管部门的变化导致立法理念、思路、内容的变化，这是有目共睹的。

　　几点建议

　　一、立法方面

　　1．创造条件，制定《职业（劳动）安全卫生法》，回归劳动法律体系

　　职业（劳动）安全卫生立法的基本思路：

　　（1）立法目的：为了保障劳动者在生产劳动（职业活动 ）中的安全与健康，依据《劳动法》，制定本法。

　　（2）适用范围：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（统称“用人单位”）和与之形成劳动关系的劳动者。

　　（3）主要内容：作为一部全面性、综合性、基础性的法律，《职业安全卫生》的内容至少应当包括：

　　* 国家职业安全卫生方针、基本原则和基本制度；

　　* 政府、用人单位（企业联合会）、职工（工会）三方协调体制；

　　* 政府的管理与监察职责与权力（应对现行机构进行调整、重建）；

　　* 用人单位的责任与权利，重在强化其保障责任；

　　* 劳动者的权利与义务及工会的职权，重在保障劳动者的合法权益；

　　* 与职业安全卫生相关地位及人员（如建筑承包商、产品及材料等的供应商、设计人员、工程技术人员等）的责任；

　　* 法律责任

　　* 授权制定《实施细则》及必要的配套法规及标准。

　　另外，应在现行《劳动保障监察条例》中增加劳动安全卫生监察内容：

　　由于众所周知的原因，现行国家劳动监察法规——《劳动保障监察条例》中没有劳动安全卫生监察内容，这是一项重大缺失，与《劳动法》不配套（《劳动法》中设有“劳动安全卫生”专章），应予以纠正。

　　2．调整、重建管理体制及监察体制

　　（1）管理体制

　　职业安全卫生管理的责任主体是企业。为加强行业管理，应采取措施，使行业协会（特别是高危行业协会）切实发挥作用。

　　（2）监察体制

　　建国以来我国一直由劳动行政部门行使职业安全卫生“国家监察”职权，1998年政府机构改革后，客观上“国家监察”职能已经消失。为切实做好职业安全卫生工作，更全面、更有力地保障劳动者安全健康合法权益，需要建立职业安全卫生监察工作体制。按照“两分两合”的原则，设立国家职业安全卫生监察机构。“两分”是指：执法监察与行政管理职能必须分离；职业安全卫生监察与涉及公共安全问题的监管职能分离。“两合”是指：职业安全与职业卫生的监察职能（包括与之有关的设备设施、检验检测）由统一部门行使；职业安全卫生监察与工伤保险结合。

　　三、建立政府、用人单位、职工三方协调体制

　　目前，我国设有政府、用人单位（企业联合会）、职工（工会）三方协调体制，然而其协调内容尚未将“职业安全卫生”包括在内。可以考虑按照《职业安全卫生公约》第15条的规定要求，根据我国实际情况，建立一个由政府、工人组织（工会）和雇主组织三方组成的中央机构，以保证职业安全卫生“国家政策的一贯性和实施该政策所采取措施的一贯性”。笔者设想：能否以“三方机制”的原则组建“国家职业安全卫生委员会”。

　　四、开展对职业安全卫生立法、体制、机制等问题的调研

　　1．解放思想、开阔思路、言路，不因循现有法律、体制、机制、机构和工作格局；不囿于部门利益，一切从如何做好“职业安全卫生”工作出发，以求得共识。

　　2．由于职业安全卫生涉及多个领域与各方利益，宜由国家立法部门牵头，以“三方机制”原则组织政府、企业家组织、工会及关心此问题的社会力量，以各种形式广泛参与，集思广益。