重大海上突发事件的搜救

　　什么是大规模搜救行动

　　重大海上突发事件需要国家搜救服务机构迅速做出反应，组织大规模搜救行动，救助人命并化解严重危害海洋生态环境的污染险情。引发重大海上突发事件的原因有很多，除海上运输可能造成重大海难事故外，其他行业如民航运输、海洋石油、海洋养殖捕捞都是重大海上突发事件潜在的事故源。民航班机空难坠海或海洋钻井平台事故均可能需要大规模海上搜救行动。恐怖分子对各类海上移动、非移动设施的袭击也是诱发海上突发事件的原因。自然灾害如海啸、台风、地震、寒潮、海冰等也可能引发大规模搜救行动，2004年底发生在印度洋的海啸，世界各国和国际组织纷纷伸出援助之手，是自然灾害引发搜救的典型案例。

　　按照国际海事组织（IMO）的定义，大规模搜救行动是指：需要立即向大量遇险人员提供救援，以致搜救机构在正常情况下所能提供的营救能力不足以完成救助任务，需要协调其他可用资源才能完成的搜救行动。从大规模搜救行动的定义可以发现，此类行动具有以下几个特点：

　　一、大规模搜救行动在风险管理理论中属于低发生几率的事件。但一旦行动失利损失极为惨重。发生重大海上突发事件后，成百上千名旅客由于没有受过专门训练，缺乏自救能力，需要救援机构立即投入力量实施救助。过去发生的重大海难事故中，均造成成百上千名旅客、船员死亡失踪。如埃及“萨拉姆98”号事故造成1000余人丧生。1994年在波罗地海沉没的“爱沙尼亚”号造成852人丧生。

　　二、搜救机构缺乏大规模搜救行动的实际经验。由于该类行动发生几率较低，使得搜救机构、航运公司和船员很难掌握其行动规律，按计划从容地完成任务。

　　三、完成大规模搜救行动的难度大。由于大规模搜救行动超出了搜救机构一个部门的反应能力，有效应对重大海上突发事件需要在同一时间、有计划、紧密协调国内多个部门和单位的可用资源，必要时还可能请求国际援助，在多种管辖权限下完成人命救助、有害污染物质控制、交通安全管理、救灾物资保障、通信保障、医疗服务、事故调查等多重任务，而且搜救行动持续时间长，动员搜救设备和物资数量庞大，指挥层次复杂，这些都对一个国家搜救机构的决策指挥协调能力构成了严峻考验。

　　四、大规模搜救行动受到公众极大关注，社会期望高，它已超出了普通海难救助的范畴，是对政府执政能力的考验。埃及“萨拉姆98”号沉没后，旅客家属整日守候在港口外急切地等待亲人的消息，各类新闻媒体连篇累牍地报道埃及政府的搜救进展和善后处理情况。这些都是对政府处理突发事件能力的考验，如果处置不当可能引起社会动荡。

　　大规模搜救行动的现实意义

　　根据埃及运输部长2月13日的声明，发生在红海的“萨拉姆98”号事故共造成611人失踪，发现411具尸体，仅387人幸免于难，是海运界近年最为严重的沉船事故之一。在此我们不去探究事故发生的原因，仅讨论事故发生后埃及政府、航运公司、船员应对突发事件的反应能力。萨拉姆海运集团公司是拥有15艘渡船在中东地区营运的大公司，该公司的一艘渡轮曾经在1991年发生事故造成近500人丧生。虽然“萨拉姆98”号2005年10月才通过船级社的安全管理审核，公司的安全管理仍存在不少漏洞，特别是船员的应急应变能力存在不足。船舶失火后，船长最初盲目自信能够控制局面，连求救信号都未发出。船舶倾覆后，船长则放弃指挥。“萨拉姆98”号的船员缺乏应有训练，该船的10艘救生艇在救生时没有一艘被使用，88个救生筏仅有少数被打开投下海。事发后，公司未及时得到事故消息，丧失了宝贵时间，事后迟迟无法提供旅客名单等。埃及政府的搜救组织也比较混乱，对是否寻求国际援助犹豫不决，善后工作招致旅客家属严重不满，最终引发家属和防暴警察的冲突。

　　这起事故虽然发生在埃及，“萨拉姆98”号也不是中国籍船舶，但是事故仍引起了交通部领导的高度重视和警惕。部领导专门召开会议讨论如何采取防范措施，李盛霖部长在会上做出8条重要指示，其中要求海上搜救部门加强搜救力量建设，落实搜救预案，并在渤海湾水域组织搜救演习。徐祖远副部长也提出要把“萨拉姆98”号事故作为促进水上交通安全管理工作的机遇，利用这个时机抓好水上安全管理。这些都体现了交通部领导重视安全生产工作，对人民高度负责任的态度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的具体体现。

　　我国海岸线漫长，沿海岛屿众多。客滚船运输在上个世纪90年代初高速发展起来，目前有数十家航运公司在渤海海峡、舟山群岛、琼州海峡等海域经营客滚船运输，此外还有日本、韩国等国际客运航线，全国有客船、滚装客船400多艘。在客船、滚装客船以快速、经济的运输方式带给我们高速和便利的同时，也同时存在巨大风险。我们应该吸取国外的经验教训，针对我国的实际情况，对大规模搜救行动进行研究，确保发生事故后，政府部门能够承担起职责，保护人民群众海上活动安全。

　　做好大规模搜救行动的几点建议

　　应对重大海上突发事件，完成大规模搜救行动，应做好以下几个方面的工作。

　　第一、提高对大规模搜救行动的认识。大规模搜救行动关系到航行安全保障，关系到水运快速健康发展，关系到海洋产业的开发利用。加强大规模搜救行动是保障人民群众海上活动安全，构建社会主义和谐社会的具体行动，是落实科学发展观的具体体现。与搜救行动有关的部门应提高认识，增强做好大规模搜救工作的紧迫感和责任感，履行职责。由于重大事故发生几率较低，而做好大规模搜救行动应急准备的工作需要耗费巨大的人力、物力和时间，涉及单位和部门多，为做好应急准备所要求的协作、协调、计划、资源和操作演练是巨大挑战。实际工作中会遇到阻力，需要搜救主管部门、航运公司、军队、社会力量等各方面均尽到职责才能有条不紊地应对各种事故。

　　第二、做好大规模搜救行动应急预案，完善大规模搜救行动的准备工作。由于大规模搜救行动的组织、协调层次多、范围广、时间紧、要求高，制定详细、周密、切实可行的应急预案是完成大规模搜救任务的前提。

　　去年国务院批准印发了国家海上搜救应急预案，并成立了海上搜救部际联席会议，明确了国内各部门、各单位在完成海上搜救时的职责和任务，为完成大规模搜救行动提供了制度、组织保障。目前海上搜救部际联席会议各成员单位应严格按照确定的职责分工，加强联系沟通，结合各自实际，尽快制订与应急预案相衔接、相配套的具体工作方案、工作程序、工作制度、保障措施等，以指导大规模搜救行动，做到准备充分、反应迅速、处置及时。

　　在制定大规模搜救行动预案时，应参考国际海空搜救手册（IAMSAR）和IMO的相关手则。学习国外的先进经验，针对我国的具体情况制定详细、操作性强的预案，并充分考虑以下几个方面：

　　（一）准确的事故形势判断和立即实施大规模搜救行动的动员与协调能力，包括那些通常不属于搜救服务的资源和设施；

　　（二）通信保障，包括临时充实通信保障的能力。如果涉及国外搜救机构参与行动或者外国旅客遇险，还要考虑到语言沟通能力；

　　（三）医疗协助，幸存者可能受伤或体温过低，需要提供紧急医疗援助，对遇难者需要尽快辨明身份；

　　（四）采取有效措施，准确清点所有涉及人员，包括救援人员、幸存者和船员，必要时可用特殊记号区分幸存者；

　　（五）保护控制搜救现场和搜救协调中心（RCC），避免搜救行动受到旅客家属和媒体的干扰；

　　（六）应对新闻媒体采访；

　　（七）安置旅客家属和事故幸存者；

　　（八）备妥搜救行动使用的所有计划、清单和流程图。

　　（九）在制定行动预案时，还要考虑到大规模搜救行动的指挥可能超出 RCC的能力和资源。如果需要，应由较高级别的组织或人员承担指挥协调职责。

　　制定大规模搜救行动预案时还应与航运公司充分协调。航运公司应加强内部管理，采取措施杜绝或减少发生重大海难事故的可能。完成大规模搜救行动并不仅仅是国家搜救机构的任务，行动的成功离不开船舶、船公司的配合。2000年底通过的SOLAS公约修正案第五章第7.3条明确规定，适用于SOLAS公约的客船应携带一份搜救应急计划以便发生紧急情况时与搜救当局协调。该计划应按照SOLAS公约第九章国际安全管理体系的要求由船舶、船公司和搜救当局共同制定。IMO还同时起草了制定客船与搜救当局协调应急计划的指南（MSC/Circ.1000）供搜救当局、航运公司、船舶三方参考。这就说明，类似客船这样高风险的船舶，防范的责任和义务不仅仅在搜救当局，应急预案的有效性离不开船舶和船公司。

　　第三、一旦发生重大海上突发事件，通常应注意几个方面的问题。

　　（一）充分发挥遇难船船长的作用。在搜救行动中，搜救机构会指派在现场的一艘船舶或一架飞机担负指挥协调责任，即现场协调人（On Scene Coordinator,OSC）。在大量人员遇险的情况下，现场协调应由OSC和遇难船船长共同负责，而且船长在弃船前应承担更多责任。船长一方面应操纵船舶，还要指挥安全、通信、医疗、火灾、损害控制、保持船上秩序，指挥船员有序地疏散旅客。除非船舶面临下沉的危险，船长应指挥船员和旅客尽量长时间地留在难船上等待营救。在公司和搜救机构的应急预案内，应提供船舶的技术细节，以尽量减少与船长的通信联系，使船长集中精力指挥处理险情。

　　（二）保证通信畅通。由于大规模搜救行动涉及部门多，大量信息需要在短时间内上报，命令需要及时下达，有序地指挥离不开通信保障，必要时电信部门可以为大规模搜救行动开通专门通信线路。另外，由于临时被调遣参加援救的人员和机构不一定是海事方面的专家，所有参与行动者都能准确理解海事术语也是通信的一项内容。通信畅通还能保证向旅客家属和新闻媒体提供及时准确的信息。

　　（三）加强各部门、各单位间的支持协作，整和搜救资源，必要时寻求国际援助，使用一切可用资源救助人命。没有任何一个搜救机构仅依靠自身的力量能够完成大规模搜救行动。我国的海上搜救部际联席会议制度和美国国家搜救委员会即是为了整合和协调国家搜救资源。部队由于装备和训练的优势，是协助完成大规模搜救行动的重要力量。在“萨拉姆98”号的搜救行动中，埃及政府不仅派出了本国的军舰和军用直升飞机参与搜救，而且美国设在海湾地区的中央司令部在埃及政府的请求下，也派出军舰和反潜巡逻机协助搜寻幸存者，英国也派出一艘军舰协助搜救。 

　　（四）运用先进搜救技术和设备。研究开发搜寻漂移模型，根据事故现场的风、潮流、海流对遇险人员的综合作用，运用计算机辅助手段，计算出遇险人员的最可能漂移位置，搜寻设施可依据计算机绘出的海域搜寻，使有限的搜救资源被应用到最可能的海域，能够大大提高搜寻效率，节约宝贵时间，增加遇险者获救的可能。

　　在大规模搜救行动中，直升飞机具有反应迅速、搜寻面积大，并且向遇险人员空投救生设备，指引救助船行动的作用。在恶劣的海况下，大型船舶很难从海面搭救遇险人员，而直升飞机几乎不受天气限制，可以悬停在空中将遇险人员从海面上救起，并迅速将获救人员运送至安全地点。SOLAS公约第三章专门规定大型客船应有直升飞机起降区域。

　　（五）发挥新闻媒体的引导作用，发布统一信息。搜救机构通过媒体发布搜救信息，使社会公众及时了解政府控制险情的进展情况，可以安全、成功地控制由事故造成的恐慌。如果搜救当局没有及时向公众提供信息，可能会造成信息混乱和谣言传播，加剧公众的猜测和恐慌。

　　目前我国政府部门已经建立新闻发言人制度，为了保证新闻发言人的权威性，各种现场的第一手信息应仅提供给新闻发言人，其他行动参与者不能向媒体提供信息。不能无理由地延迟向媒体提供信息，而且应保证信息及时、清楚、准确、前后一致。

　　为了帮助公众更好地从专业技术层面理解采取的措施，搜救机构还可以请专家协助新闻发言人向公众介绍行业的基本概况，飞机、船舶和搜救设施的特点、照片、统计资料。专家还能协助回答公众的专业问题，如客船的载客能力、船员规模、船舶应急计划和消防能力，船舶安全检查或船员执行救生演习等。

　　除了报纸、广播、电视等媒体以外，搜救机构还可以考虑设立专门的网站向公众发布信息。这样的专门网站比公共网站的消息更具权威性，而且可以提供其他有关网址的链接。

　　事故发生后，媒体会尝试进入现场获取第一手资料、照片和图像，控制媒体进入搜救现场和指挥现场应在应急预案中考虑到。

　　（六）对受害者及其家属的协助。将幸存者营救上岸仅仅是搜救行动的第一步，此后还要向他们提供医疗援助，进行初步救治并遣返至适当地点。对遇难者，需要请验尸官确认死者身份，尽快通知其家属，并着手伤亡人员的赔偿工作。发生事故后，心急如焚的受害者家属情绪极易波动，他们急切地等待亲人的消息。搜救机构应尽快将获救和死亡人员的名单向家属公布，搜救组织上的混乱会延迟信息的公布，招致家属的极大不满，导致他们情绪失控。“萨拉姆98”号事故后，旅客和船员家属由于迟迟得不到家人的消息，最终与防暴警察发生冲突，受害者家属向警察投掷石块，警察则以催泪弹还击。

　　第四、大规模搜救行动的后续行动。从实际的大规模搜救行动中获得经验教训非常重要。此时需要注意将追究责任与吸取经验分开，从而能将注意力集中在如何才能更好地提供搜救服务上。

　　大规模搜救行动的演习

　　由于获取大规模搜救行动实际经验的机会较少，为了检验行动预案的有效性和加强部门间的协调配合，使公众理解搜救工作的意义，定期地组织搜救演习是必不可少的。一场大规模搜救实兵演习可以检验的环节包括但并不局限于以下内容：

　　（一）实际疏散一条客船；

　　（二）评估事故报警的过程、初步反应的及时性、对可用资源的协调能力；

　　（三）摸清执行任务的可用资源；

　　（四）保证所有机构清楚地理解和适当执行被指派的任务；

　　（五）检验被指派的现场协调人和转移协调责任的程序；

　　（六）通信保障和信息管理技术；

　　（七）评估船舶安全管理系统的有效性；

　　（八）与外部关系的协调，如新闻发布、与国外搜救机构的沟通；

　　（九）跟踪获救人员、帮助受害者家庭等。

　　由于大规模实兵演习需要调动大量资源，社会成本高，搜救机构也可以考虑以模拟演习辅助实兵演习。而且演习并不一定要解决大规模搜救行动中的所有问题和环节，可以在日常的小规模演习中有侧重地检验部分内容，如评估医疗援助或通信保障的可靠性等。

　　只要存在海上运输和海洋开发利用，重大海上突发事件和大规模搜救行动是不可能完全避免的。但是我们也不必恐慌，只要科学地研究其规律，提前采取应对措施，增强防范事故的意识，加强搜救能力建设，就一定能够将事故引起的损失降到最低。