如何加强应急管理工作

　　应急管理工作是政府为国家、企业和公民提供安全、正常的社会环境的一个特殊领域和一种特殊服务。健全应急管理体制，就需要加大政府社会管理和公共服务功能，实现政府及公共部门由管制型向服务型的深刻转变。面对公共危机多发、频发的挑战，加强应急管理工作，提高应对危机的组织化程度和综合化能力，具有重大意义。

　　今后一段时期，是中国社会经济发展的关键时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临着严峻的形势与挑战。如台风、雪凝灾害、特大洪灾、地震、沙尘暴、泥石流等自然灾害。在事故灾难方面，安全生产基础薄弱，形势依然严峻。工矿商贸企业事故频发，煤矿事故仍是重中之重;火灾事故仍处在多发的高风险时期;交通运输迅猛发展，道路交通事故死亡人数仍居高不下;公共卫生事件发生的不确定性增大、新发传染病不断出现;食物中毒、职业中毒和其他中毒事件成因复杂，增长迅速，重大食品、药品安全事故时有发生;诱发群体性事件的因素增加，群体访、重复访问题突出;恐怖活动对中国构成的现实威胁日趋严重;能源安全问题日益突出。公共安全形势的发展趋势，对加强应急管理工作，提高全社会应急能力提出了新的更高要求。我们应该全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，完善应急管理体制，提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。

　　应急管理体制，是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能，其基本构造应由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章处置突发事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发事件。应急管理体制的三个基本要素在应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。应急性行政机关是享有并行使应急性行政权力的载体，是区别应急性行政管理体制与常态下的行政管理体制的形式要件。如果应急性行政机关设置不科学，则必然造成人浮于事、应急处置效率低下等负面效果，从而影响到应急管理体制整体功能的有效发挥。应急性行政权力是应急性行政机关处置突发事件，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的实质要件。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就无所谓有效应对突发事件。应急性运行机制影响着应急性行政管理活动的启动、运作和结果。通过应急性运行机制，应急管理体制的各个环节才能够被有机的联结起来，应急性行政机关才能有效实施各类应急性行政权力。

　　健全应急管理体制所要解决的核心问题，归结起来是三个:一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的应急管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系。二是要明确管理流程，合理设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理。三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。根据这些情况，国际经验是在建立高度组织化的现代应急管理体系中，要重视按照综合化的要求建立应急管理体制，形成统一指挥、分工协作的应急管理组织结构，从制度上保证有效整合政府应急管理资源，提高全社会应对公共危机的动员能力，实现政府、各类组织、社区、公民共同参与和相互合作。

　　根据前面的分析，要解决应急管理体制的核心问题，就要提高应急管理体制的综合化程度，不断加强体制机制建设。

　　其一，重点加强总体协调机构建设。强化对突发事件应急管理的统一指挥、综合协调，是当代世界各国提高政府应对危机能力的一般做法和流行趋势。各主要发达国家在中央政府层面均设有名称形势各异、但都具有统一指挥和协调职能的专门机构。在中国，国务院直接领导特大和重大应急管理，既符合传统又适应需要，这一条应该坚持和完善。但因为国务院主要工作还是常态管理，所以需要有一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，这就需要在国务院设立应急管理指挥协调机构，解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，强化政府的综合协调、统一指挥能力。这不仅关系到中央政府的应急管理体制、法制和预案建设，而且地方各级政府从上下对口、理顺关系角度考虑也要与之相互衔接，共同行动。加强中央政府对重大公共危机预防和处置的统一领导、总体协调职能，并在组织机构上加以落实，目前应当重点在决策、协调和信息等环节上加强组织协调机构建设，职责、经费、机构和人员应当明确，保持相对稳定。中央政府和省级政府应该建立统一的、上下衔接的机构，并且自上而下地进行调整，市、县及以下的政府可以直接建立“一元化”的应急管理机构，吸收适当数量军队人员参与，以增强应急管理的权威性、扩大应急管理的覆盖面、提高应急管理效率。这一机构的主要功能不是直接处置公共危机，也不是代替其他职能部门的应急管理职能，而是主要负责应急管理事务的日常性管理和应急管理响应行动的具体协调工作。

　　其二，建立健全应急管理联动协同体制。通过制订应急管理法律和预案，明确主管部门、协助部门的应急管理职责、任务、程序和义务，为建立统一指挥、分工协作、资源共享的应急管理体制提供法律支撑。政府应急办应该加强各部门、各地区应急管理体系建设的统筹规划、资源整合和整体协同，可以共用的资源和力量要通过协调互相支援配合，尽可能地利用已有的应急管理力量和资源，避免重复建设、资源闲置。对各部门已有专业救援队伍进行多种应急技能的专业培训，配置多种救灾抢险技术装备。如充分利用消防队伍布点广、机动性强和昼夜值勤的特点，除了发挥其消防灭火方面的优势外，还可以增加在防化、防爆等多方面的培训，并配备相应的技术装备，使之专兼结合，一专多能。

　　其三，建立分类管理公共危机的专业机构。公共危机分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。这样分类，有助于了解相关性强的公共危机所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平、预警能力，增加应急管理物资储备，提高救助力度;事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府的责任制，增强救援的能力和科学化程度;公共卫生类应急管理的重点是提高信息报告的准确性、及时性，加强预防，加大防疫和处置措施的力度;社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾，提高化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。根据公共危机自身的特点及管理的重点，设计以一个部门为主、有关部门配合的体制，对于提高突发事件应对能力是极为重要的。当前，可以先分别设立四个类别的应急管理委员会，将公共卫生类应急管理委员会的总部包括办公室设在卫生部;社会安全类应急管理委员会的总部包括办公室设在公安部;事故灾难类应急管理委员会的总部包括办公室设在国家安全生产监督管理总局;自然灾害类应急管理委员会总部包括办公室设在民政部等等。下一步再创造条件，在大部委制建设的过程中，逐步推进协调机构的建设，待四类应急管理都建立了综合协调机构后，就可以撤销四个类别的应急管理委员会，而对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中。

　　其四，建立分级响应和属地管理体制。要建立以应对能力为主要依据的分级管理体制，即根据事发地政府是否有足够的应付能力来确定应急响应行动的级别。如果省级政府有能力应对已经发生的突发事件，就应当由其负责组织应急处置工作，中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，强化属地管理责任;省级政府感到无力对付或危机规模跨省时，再升级到由中央政府负责组织应对;对于已经发生或预测可能发生的跨部门、跨省区的重大突发事件，直接由中央政府负责组织应对，形成以应对危机能力为依据的国家分级响应体制。属地管理体制是一项基础性制度，处理任何公共危机都应该遵守，即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。在地方的中央企业事业单位发生突发事件，应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。危机状态下，地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理，对危机处理负主要责任，必要时可以接管中央企业事业单位的应急管理权。

　　其五，进一步加强应急管理机制建设。建立健全良好的应急管理信息交流机制;全面建立预警机制、提高预警能力;强化调查评估机制建设。强化公安、武警和军队等骨干队伍应急能力建设;加强专业队伍处置能力建设;加强应急专家队伍建设;大力发展应急志愿者队伍。建立应急管理投入机制，按照依法理财、为民理财的要求，推进财政应急管理机制的建设，注重应急管理公共产品和服务支出的投入，不断完善财政应急管理体系建设。

　　其六，充分发挥军队在应急管理中的作用。目前，中国的国防动员体系具有组织领导的层次较高、连接军政两大系统、危机管理功能更加强大的特点;而应急管理体系则具有制度建设比较完善、各项保障对象落实、联动机制相对先进等优势。两大体系若能实现整合，形成一个统一的危机管理体系，则势必能够实现优势互补，最大限度地减少各自存在的薄弱环节，解决两大体系在建设和发展过程中难以解决的其他问题。因此，有必要根据国家危机管理体制建设的需要，从“双赢”的角度对两大体系进行有机整合。当前，应着重加速推进军队与国家应急管理工作的法规接轨，尽快将军队应急管理工作纳入规范化、制度化和法制化的轨道。军队常年备战，高度集中，具备快速反应能力和强大的武装手段，能够最大限度地消除危害、控制局势，发挥突击救援、维护稳定的作用，满足处置突发事件时限性强、节奏快的需要。军队参与应急管理，不仅是军事行动，更是政治行为，要坚持在党和政府的领导下，在中央军委的统一指挥下，依托军队应急指挥机制开展行动。军事机关领导要参加地方政府抢险救灾联合指挥部，负责对部队抢险救灾活动实施指挥控制。处置突发事件是政府职能部门、军队和其他专业力量的联合行动，要保持军队和其他处置力量的密切联系，建立联动机制，搞好协调配合，在组织指挥、行动方式、后勤保障等方面步调一致，形成快速处置突发事件的合力。

　　其七，充分发挥非政府组织在应急管理工作中的作用。在中国，尽管非政府组织的发育还处在初级阶段，但一些组织已具有了较高的专业性。在这次汶川地震中，就有一些登山协会的成员主动深入灾区，利用自身丰富的经验，配合专业救援人员开展搜救工作。与政府体系相比，非政府组织的行动往往具有更高的灵活性，他们能够随时调整自己，针对突发事件提供多样化的服务。在应急管理中，政府要当好引路人的角色，使非政府组织的参与符合国家和社会公共利益，并与政府在应急管理中的行为保持协调。

　　其八，进一步增强政府的应急管理后勤保障能力。构筑应急后勤保障体系是中国经济社会发展的迫切需要。政府应急管理的后勤保障特指政府运用专门后勤力量，在处理紧急和意外事件行动中对特定对象所进行的保障。应急后勤保障的主要任务是，物资的紧急供应、伤员的紧急救治、交通的紧急疏通、食品的紧急运送、工程的紧急修建、灾民的紧急安置、基础设施的紧急恢复等。构筑中国政府应急管理后勤保障体系，必须坚持依法办事、科学决策、合理布局、整合资源、中央指导、地方负责、平战结合、统筹兼顾、整体规划、分步实施的原则，适应完善社会主义市场经济体制要求，在突发事件中迅速集合后勤保障力量，灵活运用多种保障方式和手段，对应急管理实施准确的后勤保障，做到关系顺畅、结构合理、决策及时、指挥灵敏、协调得力、保障有力，确保应急管理高效有序进行。完善应急后勤保障机制。建立健全应急物资保障体系。加强专业应急物资储备，加强紧急运输保障能力建设。

 　　其九，进一步加强和完善应急管理的法律、法规建设，为应急管理工作提供法律保障。