对安全生产处罚制度的几点意见

　　《安全生产法》面世已经五年多了，各种关于安全生产的法律、法规、规章也在不断的大量制定，可以说中国的安全生产法律体系已经初步构建完成，安全生产的监管工作已经基本做到了“有法可依”。但我们应该看到安全生产方面的法律与其他比较成熟的法律部门相比毕竟法理基础相对薄弱，许多法律条款还不够细化，不够实用，甚至不够合理，在许多方面还存在许多亟待改进的疏漏和不足，尤其是在对安全生产违法行为的处罚方面，更是有许多有待商榷之处，下面我们来简单讨论几个关于处罚方面的问题，简要分析一下当前形势下安全生产法律法规在处罚相关条款方面存在的一些问题。

　　一、处罚的客观方面

　　对企业安全生产违法行为的处罚大体上可以分为两个方面，一是对企业隐患的处罚，二是对生产安全责任事故的处罚，对企业隐患的处罚在各个法律法规中规定的都比较明确，且处罚标准基本一致，而对事故的处罚方面则需进一步讨论。《安全生产法》等综合性法律法规中对事故的处罚多是是以导致事故发生的隐患种类作为处罚的标准，如《安全生产法》

　　第八十一条

　　生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。

　　生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。

　　第八十六条

　　生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，单处或者并处一万元以上五万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

　　而《生产安全事故报告和调查处理条例》（下称条例）等特别法律法规中对于事故的处罚则是以事故的严重程度为标准进行划分。如第三十七条　

　　事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：

　　（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；

　　（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；

　　（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；

　　（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

　　这些法律、法规的差异之处虽可根据《立法法》的有关规定进行选择适用，但处罚数额相差之大，处罚标准差异之大还是凸显出了安全生产立法方面的不够成熟。

　　对一个违法行为只能依据一种标准进行处罚，除非客观情势发生明显的变化而不得不进行法律的变更外，不可以另设标准，否则便会破坏法律的稳定性和严肃性，安全生产方面的法律法规也应该遵循这一原则。《安全生产法》等综合性法律法规与《条例》等特别法律法规处罚标准的不统一实际上反映出的是对安全生产违法行为处罚立足点的差异，而这种差异则明显的体现出了安全生产领域立法的不协调性与不系统性。

　　在今后安全生产的立法工作中，任何一部法律法规，特别是全国性的法律法规中对于行政处罚的设定，都应从整体的角度来进行系统性的考量，以期达到标准一致，层级合理。个人认为对生产安全事故的处罚标准应综合一般法与特别法的标准，在客观方面从两个方面加以考虑。

　　一是造成生产安全事故的隐患的种类及严重程度。

　　生产安全事故，如果被认定为责任事故，则必有隐患相随，而我们实施行政处罚的最终目的是为了杜绝事故的再次发生，杜绝事故发生的前提则是消除事故隐患。所以把事故隐患作为处罚的依据正是考虑到处罚的这一最终目的。对事故隐患进行处罚，可以督促，警醒企业认真查找、整改事故隐患，从而杜绝、减少生产安全事故的发生。

　　二是事故的严重程度

　　实施行政处罚不仅要考虑事故的发生原因，从根本上杜绝事故的发生，而且也要考虑到事故的严重程度。毕竟处罚最终目的的实现离不开处罚各项功能的发挥，诸如惩罚功能、安抚功能、教育功能等，根据事故隐患进行处罚虽然在逻辑上没有问题，在理论上也可以做到“过罚相当”，但考虑到处罚功能的综合发挥以及现行法律法规的粗疏程度（我们的法律法规还没有细化到单单根据安全隐患就可以公平的进行行政处罚），把事故的严重程度作为处罚的标准纳入处罚体系也是理所应当。

　　二、处罚的主观方面

　　对安全生产违法行为的处罚应采取过错责任还是无过错责任，应采取故意追究制度还是过失追究制度，这些问题在已经颁布的法律法规中几乎找不到明确的规定。行政处罚的构成要件虽然比不上刑事处罚要求的构成要件那么严密，但也不可忽视违法行为的主观要素，否则也会造成过罚不当。结合当前安全生产的实际状况，建议对安全生产违法行为的主观方面做如下认定。

　　1、未发生事故的隐患处罚

　　对未造成事故的隐患进行行政处罚应实行过错责任与无过错责任相结合的责任追究制度，对一般生产经营单位的安全事故隐患，应实行过错责任追究制度，即事故隐患由企业的故意或者过失造成，或者由于企业的故意及过失未及时整改，便可以依据有关法律法规给予行政处罚；而对于一些危险性较大的生产经营单位，考虑到该类企业的违法行为造成的特殊影响，而不得不采取无过错责任追究制度，即该类企业只要存在事故隐患或者事故隐患未及时整改，则不论该类企业对此违法行为有无过错，都应对其实施行政处罚。

　　2、对生产安全责任事故的处罚

　　对生产安全责任事故的处罚也应对应未发生事故的隐患处罚原则实行，即对一般生产经营单位的生产安全责任事故，实行过错责任追究制度；而对危险性较大的生产经营单位的生产安全责任事故，则应采取无过错责任追究制度。

　　三、行政处罚的实用性

　　自《安全生产法》问世以来，各种有关安全生产的法律法规不断出台，各种对于安全生产违法行为的处罚规定也越来越多，从这些法律法规中我们可以看到，对于安全生产违法行为的处罚有越来越严厉的倾向。这种趋势虽然与安全生产领域“重典治乱”的原则相符，但却在一定程度上与当前的执法监察工作有所脱节，难以真正应用于实际的执法之中。例如新出台的《条例》中第三十七条：　

　　事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：

　　（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；

　　（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；

　　（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；

　　（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

　　类似这样的规定初看起来确实力度较大，威慑力较强，但在实际应用中却由于中小企业规模所限，而难以切实的落到实处。特别是这些企业在支付完事故善后费用，承担了事故带来的一系列损失之后，更是难以承受这种较高数额的经济处罚，其结果不是企业宣布破产，就是处罚难以执行，最后不了了之，甚或是实行“折扣”罚款。最终损害的是安监系统的威信和政府与企业之间良好的工作关系，甚至会把企业逼到与政府完全对立的地步。“重典治乱”虽然可以起到较高的震慑力度，但如果法律难以得到最终切实的执行，则会把“重典”的作用引向反面毕竟我们实施行政处罚是为了规范企业的发展，而不是彻底的封杀企业。况且一味的“重典治乱”也未必合适，针对比较复杂恶劣的环境，采用相对较重的调控方式，确实可以起到较好的调控效果，但“重典”的设立必须要建立在有效执行的基础之上才可以收到理想的成效。法律条款“轻重”的设定不仅要考虑客观的现实局面，更重要的是要考虑法律的实际效用。

　　针对目前法律实施中遇到的一系列问题，建议在今后的法律法规制定中应适度减轻罚款数额或采取固定罚款与浮动罚款相结合的方式，即根据不同类型的事故设定不同的罚款底线，同时根据企业规模按一定比例进行处罚；此外应明确事故发生后企业承受经济责任的先后顺序，把民事赔付明确置于行政罚款之前；另外应把企业处理事故的态度和结果（如事故抢救情况、善后处理情况等）明确列为从轻、减轻处罚的条件之中。