安监执法人员应首先成为执法专家

    安监执法人员应当成为哪方面专家？这个问题曾引起过不少争论。有人认为，安监执法人员由于要深入各生产经营单位进行执法检查，所以应当成为行业专家；也有人认为，安监执法人员是受同级安监部门委托，代表同级人民政府行使安全监管职责，所以应当成为法律专家。

　　笔者认为，在当前安监执法队伍成立晚、监管任务重、问责追究严的实际情况下，安监执法人员应当首先成为采用法律法规、适用执法程序、运用法律文书的执法专家。

　　一、成为执法专家是开展执法工作的现实需求

　　当前，安监执法人员在从事具体执法工作中，开展工作的具体步骤一般是：到被执法单位先检查各种软件资料和生产经营现场等情况，然后将检查情况向被检查单位进行反馈，最后将检查情况形成相关法律文书向被检查单位下达，根据具体情况做出立即、限期整改或立案查处等决定。在此过程中，虽然对现场和资料的查阅是所有工作的中心工作，但也涉及到执法程序、法律运用和文书制作等问题。如执法人员要首先亮证表明身份、要根据相关规定确定处理意见、要根据规范程序制作下达法律文书等。而如果在以上几个环节出现问题，即便现场检查和查阅资料如何细致，查出的问题如何准确，都可能会出现执法无效或违法执法。

　　当前，各级执法人员在深入生产经营单位进行执法检查时，往往把重点放在现场检查和查阅资料上，但在履行执法程序、制作法律文书等方面则失之于宽。有的认为，经常到企业检查，人员都熟悉，他们也不看所以没必要出示证件。在制作法律文书上对语言文字运用、法律法规条款引用、相关人员签字等细节问题上不够严格规范，虽然表面看工作都做了，程序也走了，但在不经意间留下了漏洞。也有的认为，即便在这些“小”问题上出些偏差，只要法律运用准确、处罚额度适应，生产经营单位也不会对那些“小”问题盯着不放甚至再作文章。

　　但从现实情况看，虽然执法人员在被执法对象中逐渐树立了严格执法、执法服务的良好形象，但随着广大人民群众对相关法律法规的逐渐掌握，运用法律武器保护自身的意识也不断提高。有的地方就出现了在执法案件中因执法人员证件号码填错、日期写错、未盖章等问题导致败诉。

　　二、成为执法专家是提高企业安全水平的有力武器

　　随着安全法律法规知识的不断普及和安监执法工作力度的不断加大，广大人民群众对“两个主体责任”认识有了进一步提高。尤其是生产经营单位的主要负责人，大都能认识到自己是本单位安全生产的第一责任人，对落实本单位安全生产主体责任要全面负责。因此，在对本单位的安全设施更新、安全投入、安全文化建设等方面都加大了力度。但在对一些整改难度大、资金投入多的问题隐患上则不愿下气力整改，在执法人员检查时往往遮掩隐瞒甚至弄虚作假。

　　职责分工和任务要求使广大安监执法人员也开始摆脱“保姆”式的检查方式，不再代替生产经营单位去查隐患，找问题，而是把精力和方向放在督促企业严格落实安全生产主体责任上，对限期不改和存在的违法行为通过行政处罚来对生产经营单位进行督促和惩诫，从而提高了生产经营单位主要负责人立足自身抓安全、抛除侥幸保安全的意识。而在这个过程中，如果执法人员不依法执法、严格执法，就可能会给生产经营单位留下可乘之机，使问题得不到彻底解决，生产经营单位的安全状况也就得不到有效改善。

　　三、成为执法专家是规避责任追究的有效自我保护

　　当前，法律法规对安全生产工作的监管职责和任务要求都进行了明确，但负有安全监管职能的部门之间对生产经营单位安全监管的分工并不明晰具体，有的监管部门是以许可代替监管，有的是执法许可“一家亲”，并未形成分工明确、职责清晰、程序严谨的监管体制。

　　安监执法队伍成立后，虽然受同级安监部门委托代表政府行使安全生产综合监管职能，但这种综合监管并没有具体抓手和有效手段，更多的还是体现在直接管理上，也就是说，安监部门在安全监管上同其他职能部门在性质上是一样的。但由于安全监管工作涉及诸多方面，不少安全内容没有明确的主管部门，这种情况下，这些就都落在了安监执法人员头上，安监执法人员也就在拥有了有限权力的同时也背上了无限责任。许多一线安监执法人员感叹，从事安监执法工作是战战兢兢，如履薄冰，干了出问题是渎职，不干出问题是失职。经常是辛辛苦苦出问题，忙忙碌碌犯错误，所以便生出干安监执法工作是“三分靠工作，七分看运气”的感慨。

　　出现这些问题有的是历史遗留问题，有的是体制机制问题，当然也有的是执法监察人员工作不到位、执法不严谨所造成的。但面对需专项监管的危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹三大行业和综合监管的一般工商贸企业，如此庞大的监管执法任务的确让尚处在成长期的安监执法人员疲于奔命而又无所适从。而稍有工作疏忽则会面临的责任追究更让执法人员感到压力巨大，湖南娄底、重庆綦江等地多名安监员集体辞职便是这种重压之下的无奈选择。在这种情况下，首先成为执法专家从而保证依法执法，不在执法过程中留问题，应当成为当前安监执法人员的重要任务。

　　有些地方鼓励安监人员考取注册安全师，并给予了各种鼓励奖励。在加强执法业务学习实践的同时，通过考取注册安全工程师，使执法人员具备更多的安全业务知识，能有效提高执法效率，也可以减轻对专家这根“拐棍”的依赖。但考取注册安全师不是万能的，通过考取所获取的知识也不可能覆盖执法全领域，“专家查隐患，执法促整改”仍将是安监执法工作的重要方式。

　　随着安监执法人员知识化、专业化程度的不断提高，目前安监执法队伍中“半路出家”等现象会得到有效改观。但无论怎样，安监执法人员不是企业的安全员，不能代替企业本身去抓安全，安监执法人员也不可能成为精通各个行业的业务专家，但对于严格规范的执法程序和相关法律法规来说，执法人员要责无旁贷地认真学习、熟练掌握并准确运用。这个观念不树立，安全监管工作就不可能走上良性循环的轨道，以企业安全为主要内容的全社会安全生产水平也就不可能得到彻底改观。