安全生产执法自由裁量中的几个常见问题

　　作为一名安全生产监察人员，在安全生产监察实践中，常常遇到一些需要直接面对和妥善处置的问题，特别是在行使自由裁量权时，如何正确把握裁量方法和尺度也十分重要。笔者列举在安全生产监察执法中遇到的四种常见问题，提出一孔之见，以问计于专家，求教于同行。

　　1、从轻或者减轻处罚能否突破处罚下限？

　　国家安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称“15号令”）第55条规定“生产经营单位及其有关人员有下列情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻安全生产违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫实施安全生产违法行为的；（三）配合安全监管监察部门查处安全生产违法行为有立功表现的；（四）其他依法应予从轻或者减轻行政处罚的。”但是，在这一规定中，没有明确从轻或者减轻行政处罚能否突破处罚下限的问题。

　　笔者查阅了相关资料，认为：应当把握“从轻处罚”与“减轻处罚”的区别。从轻处罚是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对行政违法行为人在几种可能的处罚方式内、或者在一种处罚方式内允许选择较轻或较低的处罚；减轻处罚是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限下对违法行为人实施行政处罚。由于从轻处罚与减轻处罚的力度不同，所以，从轻处罚应当是在处罚金额幅度内的从轻处罚，不能突破处罚下限；而减轻处罚则是在处罚金额幅度最低限以下的裁量，可以突破处罚下限。

　　减轻行政处罚应当包含两种情形：一种是在该违法行为法定应当受到的一种或者几种处罚之外选择更轻的行政处罚种类进行处罚，或者在应当并处时不进行并处；另一种是在规定有处罚幅度的行政处罚最低限以下予以处罚。从轻或者减轻处罚，应当具备一定的前提条件，《中华人民共和国行政处罚法》第25条和27条对此作出了明确规定。另外，从轻或者减轻处罚，应当设置必要的内部控制体系，严格按照内控程序和流程履行审核和批准手续。从轻或者减轻行政处罚体现了“宽严相济，教育为主、处罚为辅”的原则，体现了安全生产“预防为主”的基本方针，是我们在处理生产经营单位轻微违法行为时的一种常用方法。

　　2、在给予行政警告时是否可以不处罚金？

　　国家安监总局15号令第44条规定，生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有10种行为之一时：“给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款。”这里明确了在给予警告时，“并可以”处以一定的罚金，但是，没有明确界定“可以处”或“可以不处”。

　　笔者认为：理解这一条款的关键是正确区分“应当处罚”与“可以处罚”的不同。应当处罚倾向于罚，是一个原则性的规定；可以处罚倾向于不罚，是一个灵活性的规定，在某种意义上讲是给安全监察执法人员一个更大的自由裁量空间。国家安监总局15号令第55条中也规定：“安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”这就明确了在特定情形下，可以不予行政处罚。给予警告本身就是一种行政处罚行为，“并可以处罚金”不是必须实施的原则性规定。

　　由此，可以理解为在实施行政警告处罚时，根据生产经营单位及其主要负责人或者其他人员违法行为的情节和影响，可以作出并处罚金的裁量，也可以作出不处罚金的自由裁量。

　　3、可以对单位或个人处罚时，能否仅处罚单位或个人？

　　国家安监总局15号令第42条规定：生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人未依法保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，“责令限期改正，提供必需的资金，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处5千元以上1万元以下罚款”。这一条款明确在责令限期改正的同时，可以对生产经营单位和违法行为人给予罚款。在实际操作中，有两种方法，一种方法是在责令限期改正的同时，分别对生产经营单位或者违法行为人给予罚款；另一种方法是在责令限期改正的同时，根据违法事实和情节，确定违法行为的主要责任方，在生产经营单位和违法行为人之间选其一，或者对生产经营单位、或者对违法行为人给予罚款。

　　对上述两种操作方法，笔者以为：按照制定自由裁量标准的基本原则，都是可行的。在具体处理上，应当根据安全生产违法行为的情节和危害程度，在设置自由裁量标准时，假设多种违法情形，按照违法情节的轻重作出单独处罚或者同时处罚的判断和选择。

　　4、“分别裁量、合并处罚”应当如何理解和把握？

　　国家安监总局15号令第52条规定：“生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。”分别裁量，合并处罚是“先分后合”的处置方法，首先应当对不同的违法行为进行分别裁量，然后再合并处罚。但是，在实际操作中有三种不同的方法，第一种方法：在有两种以上需处罚的违法行为时分别裁量后，在两种以上处罚中选择执行一种较重的行政处罚；第二种方法：合并处罚是在两种以上违法行为分别裁量后所罚金额之和；第三种方法：合并处罚不作简单相加，而是再次裁量，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内给予处罚。

　　显然，三种方法实际处罚的金额差距较大，笔者倾向于第三种方法。第一种方法容易造成有两种以上的违法行为的处罚金额与只有一种违法行为的处罚金额相近，显然有失公平；同时，仅以最重的处罚定论，使得同时还存在其他同等或较轻违法行为没有受到应有的处罚，客观上无异于鼓励行为人多违法。第二种方法采取简单相加的方法对违法行为人进行处罚，有可能产生处罚金额偏大，而违法行为人并不具备应当接受较大金额处罚的违法事实，这就违背了处罚与违法行为相适应的原则，有失公正，同时，在实践中也很难执行。第三种方法综合考虑了违法行为人的多种情形和情节，对违法行为人的数种违法行为分别量罚，然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额，这样的合并处罚不仅体现了实事求是的精神，也能体现自由裁量的公正、合理，违法行为人也易于接受。

　　笔者列举在安全生产监察执法中常见的几个问题作一分析，希望得到专家与行家的指点，也期望有今后的安全生产监察实践中不断探索，以推动安全生产监察执法工作整体水平的提高。