关于安全生产问题的理性思考

　　安全生产问题是学习实践科学发展观活动不可回避、不可或缺的重要课题，因为安全生产不仅关系到人民生命财产安全和社会稳定，而且与经济和社会发展的许多方面有着十分密切的关联。近十年来，我国在安全生产监督管理上采取了一系列对策措施：颁布实施了《安全生产法》、县级以上人民政府普遍设置了安全生产监督管理部门、各级政府部门都建立了安全生产责任制及其考核机制、重点行业施行了安全生产市场准入制度，等等，面对这样一种有利的安全生产工作环境，面对社会各界对实现科学发展、安全发展的强烈愿望，安全生产工作者更有必要就安全生产工作的方法与效率问题进行系统而深入的探讨，归纳出一些更切合实际、更行之有效的工作思路，进而，通过政策引导和行政措施推动，使企业更自觉、更全面地履行安全生产主体责任，形成以政府引导、企业自转、法律保障为主要特征的安全生产工作新格局。本文结合工作实际谈几点粗浅的认识。

　　一、影响当前安全生产工作实际成效的主要因素是企业没能自觉地运用成熟的安全生产技术和管理方法。初步收集一下某个行业现有的安全生产标准规范，同时对该行业特别是其中的中小企业安全生产设施、措施和安全管理状况进行抽样调查，或许能对当前的安全生产工作作出这样一种估价：如果企业能采纳安全生产技术标准中的主要条款以及行业安全管理规范中的基本方法，那么，困扰一些企业和政府管理部门的绝大多数安全生产矛盾问题都会得到解决，至少会得以有效缓解。

　　就大多数中小企业而言，由于还没有建立起定期辨识和获取企业适用的安全生产法律法规、标准规范的工作机制，企业的安全管理人员没有掌握本行业安全生产标准规范的主要条款和基本要求，因而也就不可能较好地按照标准规范配备安全设施、采取管理措施，许多企业甚至对最基本的安全生产技术标准和管理规范也是一无所知，现场存在的隐患问题往往是常识性问题，多年来，一些中小企业轰轰烈烈地抓安全生产工作或许归结于以下原因：一是企业主要负责人对实现安全无事故的强烈愿望，二是政府部门较高频次的安全检查、安全会议、各类季节性和专题性工作文件的推动，三是企业安全管理人员对完成企业和上级管理部门下达的安全生产工作任务的朴素追求。虽然部分重点行业的企业负责人、安全管理人员已对安全技术和管理规范问题有了足够的关注，但这种关注主要还是迫于行政许可、行政命令等外部推力。

　　正是由于上述原因，安全生产隐患问题得以在一部分企业长期存在，而这些企业的负责人和安全管理人员身处险境不觉险；上级政府部门每到一个地区进行随机抽查，都会发现许多隐患问题，而且，有些隐患问题会让人触目惊心；发生较严重的生产安全事故后进行调查会发现，绝大多数事故的原因是安全设施和管理措施不到位。这一切都提示着我们，当前安全生产工作的薄弱环节仍在于安全技术和安全生产管理规范的推广应用上。安全生产工作者开展学习实践科学发展观活动，应当牢牢抓住这一安全生产工作薄弱环节，积极探索提高企业安全生产工作实际效果和政府部门监管效率的工作思路和工作模式。

　　二、企业安全生产方面普遍存在的技术和管理问题有其历史的和客观的原因。在我国，计划经济体制实行了几十年，计划经济体制下的管理模式和思维方式在几代人身上打下了深深的烙印。在计划经济年代，几乎所有工作都是上级政府部门布置，企业的管理人员没有更多的能动性。实行市场经济体制后，企业逐步培养起了组织原料、寻找市场、筹措资金、挑选员工等与企业生存发展最直接的谋生能力，而在对技术进步的关注、成熟技术的运用、企业管理等方面与市场经济体制的内在规律要求存在着很大的差距，可以说，我国许多的中小企业还没有形成自觉获取适用技术和管理方法并灵活加以运用的氛围。

　　同样地，在安全生产标准规范的宣贯和应用方面，更多的企业习惯于等待上级政府部门的通知。人们至所以察觉到安全生产方面存在那么多的问题，是因为安全生产更为人们所关注，而企业在技术与管理上存在的其它矛盾和问题只是因为其后果很少波及企业围墙以外的区域，所以就被公众淡化和忽视了。我国安全生产方面存在的许多矛盾和问题不是一朝一夕形成的，而是有一个渐进的过程，经济体制转轨之初，企业似乎在一夜间获得了前所未有的自主权，人们将更多的注意力放到了发展经济、扩大产能上，安全生产工作远远没有象产值利润那样得到应有的重视，许多隐患问题在几年后才逐步曝露和显现，在各地纷纷组建安全生产监督管理机构时，安全生产矛盾问题实际上已经较为突出。

　　市县级安监部门成立之初，在很大程度上沿用了计划经济时代的管理方式，为了确保万无一失，人们期望将企业生产经营活动的每一个环节都纳入安监部门的监管视野，结果，具体事务越积越多，基层监管工作量不断增加，但问题却没有得到很好的解决，造成这一局面的原因之一在于监管方式与市场经济体制的客观规律不相适应。长期以来，企业作为安全生产工作的主角一直处于跟着政府管理部门号召走的被动地位，监管部门在许多具体事务上却经常扮演着主角，而与安全生产密切相关的最基础性的东西即安全生产技术和安全管理规范，企业没能自觉运用、政府部门没能投入足够的人力物力和财力加以引导和推广。所以，尽管《安全生产法》已实施多年，但目前真正推动企业开展安全生产工作的力量还是来自政府部门的行政命令，《安全生产法》还没有形成让企业“自转”的应有的约束力。

　　当前，全国上下正在深入开展学习实践科学发展观活动，结合本职工作和社会需求选题，更能取得实际成效。作为政府部门、政府部门中的安全生产监管人员，有必要在深刻认识这种历史的和客观的原因的同时，对我们的工作方法、付出的努力和实际取得的成效进行自我考评，在此基础上，努力地加以改进和完善，从而，推动企业安全生产工作机制、政府部门安全生产监管模式尽快地适应于社会主义市场经济体制要求。

　　三、安全生产技术与管理规范推广运用方面存在的问题。其表现在于企业，其原因却又不仅仅在于企业。基层的同志或许有过这样一种经历：上级部门组织一批专家对一个规模不算很大的企业进行比较系统的检查后，提出了许多问题，企业已逐一进行了整改，但几周以后，由于偶然的原因另一批专家检查同一家企业时，又会提出许多新的问题，而且某些问题在专家看来属于较严重的隐患，出现这种现象的原因之一在于检查人员也难以系统掌握并熟记一个行业安全生产标准规范的所有条款，而且在检查时又往往将所有不符合安全生产标准规范中强制性条款、推荐性条款以及个人或单位工作惯例的东西都描述成事故隐患，有时候在某些场合，通过对某个一般性问题的推理、联想，可足以形成下决心让企业停产整顿的渲染力；而另一方面，由于检查时间、检查人员专业特长的因素，却又有许多的隐患问题多次从多位专家的眼皮底下溜走了。

　　目前，想要对某个行业现有的安全生产技术标准、管理规范进行系统的收集、归纳和整理，即使是资深的安全生产专业人员也不是一件容易事。以化工行业为例，面广量大的安全生产强制性条款、推荐性条款分散在数以百计的标准、规范中，标准中引用标准，规范中引用规范，而且，部分安全生产标准规范的语言并不通俗易懂，对于一些重要问题的描述并不十分确切，可以有多种理解，就连进行安全设施设计审查的专业人员对厂房外布有辅助设备时安全间距的确定这样一个具体而直观的问题，有时也要争论一番才能达成一致。

　　如此看来，中小企业又如何才能做到系统掌握、自觉运用呢？显然，这一问题必须首先得到解决！为了解决企业安全生产上存在的基本问题，我们应当委托专业研究机构，对现有的安全标准、管理规范分行业进行修订、整合，以此为基础，分行业编辑出版系统的、通俗易懂的安全生产技术和安全管理手册，从而，帮助基层监管人员和企业解决具体工作到底该怎么做的问题。在实际操作时，要将安全生产标准规范中强制性条款、推荐性条款以及大型国有企业好的经验区别对待，从法律意义上讲，安全生产条件仅限于安全生产标准规范中的强制性条款，事实上也只有那些不符合安全生产标准规范中强制性条款的隐患问题才是潜在危险较大、值得政府部门直接关注的内容。抓住重点、抓住要害是值得提倡的、科学的工作思路和工作方法，如果安全生产标准规范中强制性条款能被企业普遍采纳，当前我国安全生产方面的主要问题也就自然得以解决了。

　　四、企业对安全生产技术和管理规范的运用不是孤立事件，而与企业生产装备的整体水平和企业运作层次密切相关。或许人们期望能把安全生产问题从整个生产经营活动分化出来，从安全设施和安全管理两个方面归纳、刻划出企业安全生产工作的整体轮廓，进而，找出一条快速通道或一种速成方法，解决当前中小企业普遍存在的安全生产问题，然而，就事论事只能解决部分显性问题。完善安全设施、推行安全生产管理规范固然是企业实现安全生产的必要条件，但还不是充分条件，因为生产装置的安全可靠性不仅仅取决于安全设施，那些不属于安全设施的部件、部位有时对安全可靠性起着决定性作用，在整套生产装置处于相对落后的情况下，仅关注安全设施难以从根本上解决问题；同样，企业单纯地依靠安全生产责任制、安全管理制度，而不系统地谋划整个生产经营活动的管理措施，其安全生产规章制度有时也难以真正落到实处。在安全生产问题上，政府部门、生产经营单位、从业人员三者之间不存在利益分割关系，其需求和目标是完全一致的。

　　作为一个生产经营单位，生产装置的安全可靠性其意义不仅仅在于安全生产上，而是直接关系到产品质量与产量的稳定性，关系到生产成本和企业的经济效益；企业在安全生产方面有明确的职责分工、科学合理的管理措施其意义也不仅仅在于安全生产上，企业的每一项工作、每一个环节都应当有明确的责任与职责，从抓安全生产入手，逐步形成好的习惯、好的方法，在其它方面推而广之，是提高中小企业内部管理水准的有益途径，这与每一位企业主要负责人追求的目标完全相符；政府部门着眼于安全技术和安全管理规范的推广，其意义还是不仅仅在于安全生产上，一个行业、一个地区良好的安全生产状况是其不可多得的无形资产。推行科学的管理方法是学习实践科学发展观活动的重要内容，安全生产工作看上去仅仅是一种投入多、产出少的亏本买卖，而事实上，企业蕴藏着内在需求和动力，通过积极的引导、挖掘和有效的推动，使企业将安全技术应用与其整体技术进步工作结合起来、将单纯的安全管理与推进企业现代化管理结合起来，我们的安全生产工作就会事半功倍。

　　五、《安全生产法》的真正内涵在于从安全技术和安全管理两个方面规定了生产经营单位应当具备的安全生产条件。《安全生产法》第十六条明确规定：生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。显然，这是整部《安全生产法》的核心，同时也是当前各类安全生产矛盾问题的焦点所在。这与安全技术及安全管理规范在安全生产工作中的基础性地位并不是一种简单的巧合！事实上，从国家安监总局到基层安监部门直至企业，安全生产工作都是围绕着企业应当具备安全生产条件这一主线展开的。

　　那么，安全生产条件究竟包括哪些内容？对于不同的行业其安全生产条件有着具体的、不同的含义。站在应用和管理层面，安全生产法的实质性内容在于法律法规条文以外的安全生产标准规范之中，如果仅仅局限于安全生产法中的原则性规定，不系统地深入地研究某个特定行业的安全生产行政法规、规章和标准规范，对其安全生产条件就不会有实质意义上的认识；站在安全监督与行政许可层面，安全生产法的实质性内容也还是在于法律条文以外的安全生产标准规范之中，如果仅抱着一部安全生产法，面对具体的行政许可和执法检查，不借助行业标准和管理规范，工作就会无从下手。

　　由此可见，所有法定的安全生产职责和监督管理要求最终都是以安全生产技术和安全生产管理规范为基础，虽然《安全生产法》为企业开展安全生产工作、为政府部门从事安全监管划出了法定的框架，但《安全生产法》只是提供了保障措施，而其本身不是一把具体的尺子。在安全生产法律法规与安全生产标准规范之间，后者处于主导地位，安全生产法律法规应适应和服务于安全生产标准规范，否则，如果仅仅为了偏面地追求符合法律法规，而对安全生产标准规范中的条款从文字上进行分解、含义上进行外延，或者机械地甚至望文生义般地加以曲解，就有可能造成成千上万的监管漏洞，或者造成财力物力和管理资源的极大浪费。

　　六、政府部门抓安全生产工作关键在于选准合适的方位、把握科学的方法。粗略地统计一下各级安监部门每年下发的文件，都是数以百计，其中相当一部分通过层层转发贯彻到了企业，这些文件的核心内容确实都围绕着企业安全生产工作的实质性问题，各级安监部门的工作人员为此倾注了大量的心血，当前，政府部门对企业安全生产工作介入的深度和广度远远超过计划经济时代，加上近几年来出台了许多安全生产法律法规，凭心而论，我们在安全生产方面已构筑了一道足以让人察觉和感知的防线，然而，这些措施还没有给各级各个层面的第一责任人和直接责任人带来更多的轻松感，安全生产形势特别是中小企业的安全生产形势依然严峻。

　　分析一下改革开放30年来我国中小企业的能耗状况、产品质量状况、企业管理状况的变化轨迹，或许能为安全生产工作提供一些新的思路：与发达国家相比，我国许多中小企业能耗仍居高不下、产品档次仍明显偏低、管理方式仍比较落后，对此政府部门为什么没有象对待安全生产那样采取强有力的措施？这是因为除了这些问题通常不会对企业以外产生直接影响外，计划经济时代的实践已证明，政府部门在企业技术与管理方面过多的介入无助于问题的解决；而与过去相比，目前我国各行各业的技术水准和管理水平确实都有了显著提高，这些变化主要不是依靠行政措施推动取得的，而是企业在经济规律推动下“自转”所取得的成果；我国改革开放30年取得的建设成果不仅仅因为遵循了经济规律，在过去的30年中，国家对技术进步、企业管理十分重视，投入大量的人力、物力进行研究和推广，这一侧面推力功不可没。

　　由此可以得到这样一种启发：我们应当在继续坚持依法监管的同时，更加关注安全技术、安全管理规范的推广应用，政府应投入更多的人力、物力和财力，针对我国企业特别是中小企业安全工作的现状、国民安全知识与技能普及状况、安全生产专业人员供需矛盾、现有标准规范的构成及其存在问题、安全生产行政许可事项的适宜性和可操作性问题，展开深入的研究，推出一批实用成果。只有安全生产专业技术工作者和专门从事安全生产监管工作的人员特别是企业的专职安全管理人员都能毫不含糊地回答企业的安全工作究竟该怎么做这一实质性问题，我们的安全生产工作才有可能取得实质性的突破、政府部门的行政管理措施才会有长期效应、也才算得上真正迈进了科学发展的轨道。

　　七、企业在安全生产上存在的技术与管理问题最终还是要靠经济手段加以解决。生产安全事故和事故隐患是企业生产经营活动中伴生的一种风险，如果企业的法定代表人对降低安全生产风险都有着强烈的愿望，同时，都愿意在安全生产设施和安全管理上投入足够的资金，那么，几年以后，我国的安全生产问题一定能从根本上得到解决。由此可见，企业的自觉性是解决问题的关键。在各个行业具体的安全生产条件有了明确的评判标准后，我们就有可能借助经济手段形成一个以企业为主体、企业法定代表人为主角、企业自转为主要特色的崭新的安全生产工作机制。

　　为了实现这一目标，我们应当在方式方法上进行调整和改进：第一，按生产经营单位的安全生产状况对其进行分类，以安全生产法律法规、标准规范的强制性条款为基准，把生产经营单位分为符合安全生产条件和不符合安全生产条件两大类，在此基础上，根据其采纳安全生产法律法规、标准规范中推荐性条款的情况以及企业安全生产管理的整体水平作进一步分级；第二，将企业是否符合安全生产条件与其从事生产经营活动的权利相关联，鉴于工商部门是生产经营单位的诞生地，可由工商部门在核发营业执照以及每年对其进行年检这一环节进行把关,从而，使不具备安全生产条件的生产经营单位不得从事生产经营活动这一法律规定真正得以全面实施；第三，将企业安全状况的具体等级与其从事生产经营活动的固定成本或变动成本相关联，通过调整工伤保险及税收政策，提高安全状况较差的生产经营单位实际支出成本，并使其略高于达标企业；第四，较大幅度提高工伤事故赔偿额，使生产经营单位的主要负责人真正高度重视隐患整改和日常安全生产工作，自觉履行《安全生产法》规定的六项职责；第五，调整安全生产监督管理职责分工，将属于安全技术与具体的安全管理范畴的工作移交安全生产中介机构，政府管理部门主要负责对生产经营单位是否具备安全生产条件进行监督、对安全生产违法行为进行查处，同时，投入更大的精力对成熟的安全技术和安全生产管理规范进行推广，安全生产职责分工应当坚持这样一种原则，即凡是的生产经营单位自身能完成的工作应当由其自己去完成；第六，通过政策引导让更多的专业技术人员、管理人员流向安全生产职业和岗位，可以按行业潜在危险性高低对生产经营单位主要负责人、安全管理人员安全生产知识与管理能力作出更明确的强制性规定，因为生产经营单位主要负责人的安全意识、安全主管的业务能力是解决安全生产实际问题的关键因素；第七，适当调整行政处罚的侧重点，将处罚额度与其不符合安全生产标准规范的具体条款更直接地关联起来，此外，对企业的安全生产违法违规行为，在不增加处罚额的情况下，可以首先考虑处罚企业的法定代表人或主要负责人，然后再考虑对单位进行处罚，因为每一起事故、每一处隐患的背后，都与企业法定代表人、主要负责人不履行安全生产职责密切相关，无论法定代表人、主要负责人是否是企业的投资者，对个人的处罚比对单位的处罚更具震撼力，法定代表人、主要负责人是企业的关键性人物，行政措施只有振动了关键人物才能对安全生产工作起到关键性作用；第八，逐步调整和转变政府部门推动安全生产工作的方式方法，主要的推动力应来自于法律法规和政策导向。

　　提高企业安全生产工作成效和政府部门安全生产监管工作效率是学习实践科学发展观活动极具现实意义的课题之一。作为基层普通的党员干部，在学习实践科学发展观活动中，也应当注重养成科学的思维方式和良好的工作习惯，当我们发现倾向性问题时，应力求牢牢抓住问题，努力寻找问题的本质所在和解决办法，只有这样，才能自觉地、持续地贯彻落实科学发展战略。基础扎实方能事半功倍！

　　在对过去十年安全生产工作进行系统总结、对当前安全生产存在问题进行认真分析后，我们也许会得到这样一种初步的结论：安全技术与安全生产管理规范是安全生产工作的基础，因为当前安全生产方面存在的矛盾与问题不论其表现形式如何，归根结底都是生产经营单位没有自觉地应用成熟的安全技术和安全管理规范，这是问题的本质所在；推动企业围绕安全技术和安全管理规范进行“自转”，这是解决问题的根本途径。如果这一问题能真正得到有效解决，那么，企业安全生产主体责任不落实问题、管理部门监管措施难以奏效问题、事故隐患在部分地区和企业难根治问题等等，也就一定会真正得到有效解决。