高危行业生产经营单位证照管理的问题与对策

　　近年来，随着安全生产监管工作的不断加强，对行政许可相对人（企业）证照管理更加严格,把它作为是否合法生产经营的基本标准。特别是在对高危行业生产经营单位实施的政府行政许可行为中，根据《行政许可法》的规定，各个参与管理、服务的政府部门按照“谁颁证，谁负责”以各自的职能职责分工在“软件”上严格审查，强化行政许可工作，使从事高危生产经营的行政许可管理更加规范、法制化。但仍然存在一些共性问题，这些问题直接影响到行政审批、行政管理和行政执法工作的总体质量和水平，更主要的是大批从事高危行业生产经营的企业在申请各种行政审批、许可中“被违法，被非法”，引起大量行政诉讼和法律“官司”，造成各种社会问题。结合高危行业安全生产监管工作实际情况，罗列出当前在证照申报、颁发、管理中存在的突出问题，并提出一些个人的看法和建议，供决策者参考并希望对今后的工作有所裨益。

　　一、问题和不足

　　一是多头管理，各自为阵。对煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品和建筑等高危行业进行行政许可的部门和单位多达十余家，各部门对企业申请许可条件要求不一，企业须提供的资料多，种类杂，手续核准期限不一，证照有的期限三年，有的两年，有的一年。以一家小型页岩砖厂在安全生产监管部门申请办理《安全生产许可证》为例，按照《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（国家安监总局20号令）的要求，砖厂除具备十多项安全生产条件外，还需要提供包括工商部门的《营业执照》、国土资源部门的《采矿许可证》、公安部门的《爆破作业单位许可证》以及主要负责人和安全生产管理人员安全资格证书、特种作业人员操作资格证书、足额提取安全生产费用、缴纳并存储安全生产风险抵押金的证明材料、为从业人员缴纳工伤保险费的证明材料、检测检验机构出具合格的检测检验报告、事故应急救援预案、与矿山救护队签订的救护协议、矿山建设项目安全设施经安监部门验收合格的证明材料等十多种资料。仅各种安全生产责任制复印件，安全生产规章制度和操作规程就要装几卷宗，而建设部门办理《安全生产许可证》又不需要如安全预评价、验收评价报告等资料，各省、市、各部门要求提供的资料也不尽相同，有的要求提供的资料更多，更复杂……

　　二是互设前置，顺序矛盾。部门之间互相设置许可前置条件，要求前后矛盾，企业无所适从。还是以一家小型页岩砖厂申请办理《安全生产许可证》为例，安监部门首先必须以工商部门的《营业执照》和国土资源部门的《采矿许可证》为前置审批条件，而工商部门办理《营业执照》必须要企业提供安监部门的《安全生产许可证》，公安部门的《爆破作业单位许可证》的办理也要有安监部门的《安全生产许可证》为前置审批条件，而页岩砖厂在取得《安全生产许可证》前需要消除安全隐患达到安全生产条件，而消除安全隐患达到安全生产条件先要进行爆破作业使用火工产品。要求互相矛盾，造成企业在申请行政审批过程中的“没办法”。

　　三是程序复杂，成本高昂。企业在取得县、市、省安监部门验收合格的证明材料时先要进行安全设施“三同时”审查核准，审查时必须有中机介服务机构出具的《开采设计》、《安全专篇》、《安全预评价报告》、《安全验收评价报告》。企业在安监部门一家办证资料上要安排专人花费要两三个月左右时间，而中介服务结构的设计、评价、救护、检测、保险、培训费等起码要五六万元还不包括其他间接费用。《安全生产许可证》实行的是两级发证，其他部门实行的是三级发证，企业赶几十里山路到县安监部门报资料，按规定时限审查完毕要等十天左右时间，签完字盖好章第二次去领取后，又要赶到市级安监部门报资料，按规定时限审查完毕又要十天左右时间等签字盖章后，再取件赶到省安监部门报资料，等半个月左右再到省上去领，程序太多、时间太长、费用太高、手续太繁杂,搞得企业晕头转向。

　　四是时间撞车，刚“活”又“死”。在取得工商部门的《营业执照》、国土部门的《采矿许可证》后，企业花不少时间刚把《安全生产许可证》办下来，按照相同程序取得的《采矿许可证》又过期了，《采矿许可证》延期手续办完《安全生产许可证》又过期了，导致公安部门的《爆破作业单位许可证》又办不了，工商部门的《营业执照》是一年一检就更办不了。象煤矿企业介定是否合法,必须是6证齐全,少一证缺一照就得列入“黑名单”,要依法关闭。这样互设前置，一证“追”一证，证照首尾“撞车”，这个部门“合法”了那个部门又“非法”了,使企业不知所措，常年耗在证照手续事务上，普遍感到苦不堪言。一些企业因证照不齐全还被断电、停供火工产品，有的被政府强行炸封。

　　二、建议与对策

　　一是统一证照，并联审查。尽快实现并联审批、代办服务和省市县三级政务服务中心网络的互联互通以及政务服务中心与窗口部门网络的互联互通，推行网上资料查询、网上申报、网上审批工作。目前可在国家级以下县级以上统一证照,集中颁发，可冠以类似“政府许可证”字样，以IC卡录入各个部门审查审批许可相关信息，审批部门在副证上粘贴审查标识，让参与行政审批许可的部门象银行的“银联”一样加入“证联”，方便企业随时将平时在安全培训、工伤保险、职业危害、环境污染等方面更新的也是办理证照必须要的资料象存钱一样在县级、市级、省级存入各个部门“证联卡”，在办理证照时根据需要随时“刷卡”，这样科学化、人性化的设置不仅方便了行政服务对象，同时大幅度提高了行政效率。

　　二是顺序作业，彼此认可。参与行政审批许可的部门按照市场准入先后排顺，比如矿山企业第一步要取得工商部门的《营业执照》;第二步要取得国土资源部门的《采矿许可证》;第三步要取得安监部门《安全生产许可证》;第四步要取得公安部门的《爆破作业单位许可证》……等等,依次类推,按行政审批内容实质上的重要程度编号进行,许可有效期梯次后延，这样科学设置为企业按时办理、审验消除了“重叠时间”，同时各部门建立信息互享制度,彼此认可，互相配合，合力施政，减少形式上的要件审查,减少流程,建立行政审批“快速通道”，对提高办证率、办结率，为社会经济又好又快发展亦能起到很好的推动作用。

　　三是以我为“主”，部门互动。在各个部门按先后顺序进行行政审查审批时，以本部门的审查审批条件为主，比如安监部门在审查《安全生产许可证》时,主要是审查企业的现场安全生产条件。《营业执照》今年还未年检，《采矿许可证》延期明年才能批下来，安监部门可以征求这些部门的意见，了解具体情况,但着重考虑前置条件对企业安全有无本质影响,可以不设为前置条件。工商部门在审查办理《营业执照》时,同样可以不把取得《安全生产许可证》设为前置条件，其实各部门职责、职能不同，管的事不同，许可的内容更不同，没必要“以石攻玉”。

　　四是流水作业，服务灵活。目前,各地的行政审批、许可事宜大部分均在政府政务服务中心办理，可以按照部门先后顺序采取流水作业“一站式”服务，如果前面的部门在规定的期限内，企业未完成“规定动作”，上下游部门经了解情况后由前面的部门出具“本部门手续正在办理之中”的证明，向后面的部门告知,后面的部门可继续“操作”，如果企业在“宽泛”期内仍然手续不齐，再下一部门仍可“拦截”。这样，企业在申请行政许可过程中既可以避免“随时卡壳”，又节省了大量时间和费用；既维护了行政许可的法律性、强制性、严肃性，又体现了政府及各部门高效便捷的服务和以人为本，执政为民的理念。